بررسی وضعیت استخدامی کارگران شاغل در بخش عمومی

یکی از مسائل مبتلابه در حقوق کار و حقوق اداری، تعیین قانون حاکم بر روابط استخدامی کارگران شاغل در بخش دولتی است. در این تحقیق ابتدا به اصل شمول قانون کار اشاره و بعد به موضوع کارمندان شاغل در بخش دولتی به عنوان استثنای مهم اصل مذکور توجه شده و با در نظر گرفتن اینکه این استثناء شامل کارمندان است و نه کارگران شاغل در این بخش، سعی شده است که با استمداد از قوانین و رویة قضایی و اصول کلی حقوقی، معیارهای روشنی برای تفکیک کارگران از کارمندان دولت ارائه گردد. آنگاه وضعیت استخدامی برخی دیگر از کارکنان شاغل در بخش عمومی که دارای قانون استخدامی خاص نبوده بلکه مقررات استخدامی که به تصویب هیأت دولت یا مراجع دیگر رسیده است بر آنها حاکم است بررسی شده و نیز سعی گردیده است که نظام حقوق استخدامی حاکم بر بعضی از نهادها و کارکنانی که از شمول قانون کار خارج بوده و یا هر دو گروه کارگران و کارمندان در آنها مشغول کارند روشن گردد. نتیجة این پژوهش، تعیین وضعیت مبهم گروههایی از کارگزاران بخش عمومی است و نشان می‌دهد که کدام گروهها به دلیل شمول قانون و یا مقررات استخدامی خاص از شمول قانون کار خارجند و کدام دسته از کارکنان بخش ع�صی.
روابط حقوقی افراد شاغل در بخش خصوصی، یعنی روابط بین کارگران و کارفرمایان در نظام حقوقی ایران بیشتر در قانون کار تبیین شده و روابط بین مستخدمان و دولت در قوانین استخدامی به ویژه قانون استخدام کشوری، که اکنون قانون مدیریت خدمات کشوری جایگزین آن شده، تنظیم گردیده است.
با وجود این، در ساختار نظام اداری کشور، اشخاصی اشتغال دارند که مشمول قانون کار می‌باشند. به همین دلیل ضرورت دارد که اوّلاً معیارهایی برای تشخیص و تفکیک کارگران از کارمندان دولت ارائه شود و ثانیاً مشخص شود گروههایی که قانون یا مقررات استخدامی خاص بر آنها حاکم است و به مناسبت آن از شمول قانون کار خارج می‌باشند، کدامند؟
نظر به مراتب فوق و با توجه به جنبة حمایتی قانون کار، در صفحات آتی سعی بر آن است که اشخاصی که در ساختار دولت شاغل بوده و از مقررات حمایتی مذکور بهره‌مند می‌باشند از سایر کارمندان دولت تمیز داده شوند.
مبحث اوّل: اصل شمول قانون کار و استثناءهای آن
در روابط شغلی اشخاصی که شغل مستقل نداشته و در خدمت دیگری هستند، اصل بر شمول قانون کار است لذا یعنی در مقام تردید، لازم نیست برای اثبات شمول قانون کار بر کار تابع، دنبال دلیل بگردیم. چرا که قانون کار خودبه‌خود دربرگیرندة تمام روابط شغلی مبتنی بر تبعیت یکی (کارگر) از دیگری (کارفرما) می‌باشد. مگر اینکه یکی از استثنائاتی که در خود قانون کار یا در قوانین دیگر آمده، آن رابطه را از اصل کلی شمول قانون کار مستثنی کرده باشد.
برای اثبات اصل شمول، هم دلیل عقلی وجود دارد و هم دلیل قانونی. از لحاظ عقلی، وظیفة قانونگذار است که نظم و عدالت را در جامعه برقرار نماید. یکی از مسائل مهم اجتماعی که با نظم عمومی ارتباط تنگاتنگ دارد، روابط کارگران و کارفرمایان است و اقتضای عقل آن است که قانونگذار هیچ‌کدام از روابط کار را که به موجب آن بخشی از افراد جامعه در خدمت بخشی دیگرند به حال خود رها نکرده و جهت برقراری نظم در جامعه، روابط بین شرکای اجتماعی خود (کارگران و کارفرمایان) را در یک قانون کلی و جامع به نام قانون کار تنظیم نماید.
از سوی دیگر، عدالت اجتماعی ایجاب می‌کند که این قانون دربرگیرندة تمام افرادی باشد که برای دیگری کار می‌کنند و عادلانه نیست که مقنن برخی از آنان را تحت حمایت خود قرار دهد و برخی دیگر را به حال خود رها کند.
از نظر قانونی نیز مواد یک و پنج قانون کار که حوزة شمول این قانون را معین می‌سازند، هر دو با کلمة «کلیه» آغاز می‌شوند که نشانگر عموم استغراقی است و اثر قانونی راجع به آن در فردفرد عام بطور مستقل صدق می‌کند (جعفری لنگرودی، 1375، 411). برای استغراقی بودن عام نیز نیازی به دلیل وجود ندارد، زیرا این استنباط مبتنی بر اصل است (جعفری لنگرودی، 1375، 268).
با وجود این اصل، قانونگذار بنا به مصالحی، مصادیقی را چه در خود قانون کار و چه در قوانین دیگر از شمول قانون کار خارج نموده است که ما در اینجا به مناسبت موضوع بحث، فقط از استثنای مذکور در صدر ماده 188 قانون کار صحبت می‌کنیم. مطابق این ماده «اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری و یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی ... مشمول مقررات این قانون نخواهند بود».
دلیل مستثنی شدن کارکنان دولت از قانون کار که عمدتاً بر بخش خصوصی حاکمیت دارد، به فلسفة تفکیک حقوق اداری و استخدامی از حقوق کار در نظام حقوقی رومی- ژرمنی و به ویژه در نظام حقوقی فرانسه برمی‌گردد. به طور کلی از نظر مقررات حاکم بر نظام اداری، دو نظام متفاوت در جهان وجود دارد. نظام حقوقی یگانه که شامل انگلستان، آمریکا، کانادا، استرالیا، زلاندنو و دیگر کشورهایی می‌شود که سابقاً تحت استعمار انگلیس بوده‌اند که به این گروه کشورهای مشترک‌المنافع[1] یا دارای حقوق انگلوساکسون[2] و یا کشورهای جزء نظام حقوقی کامن‌لا[3] اطلاق می‌گردد و نیز نظام حقوق شغلی دوگانه که متعلق به فرانسه و دیگر کشورهای دارای نظام حقوقی رومی- ژرمنی[4] است.
در نظام یگانه، سیستم وحدت دادگاههای اداری و قضایی و نیز حقوق استخدامی واحد برقرار است. به این معنی که دستگاههای اداری، تابع همان قانونی هستند که اشخاص خصوصی از آن تبعیت می‌کنند (طباطبایی موتمنی، 1385، 49) و رابطة حقوقی مأموران به خدمات عمومی و کارمندان با دولت تابع، همان قوانین و مقررات حاکم بر روابط استخدامی بخش خصوصی است (ابوالحمد، 1370، 75). مثلاً در ایالات متحدة آمریکا، خدمت در ادارة عمومی، شغلی مانند دیگر شغل‌ها بوده و اغلب تابع قواعد و مقرات یکسانی با بخش خصوصی است و بسیار دیده می‌شود که رئیس یک شرکت بزرگ بازرگانی، وزیر می‌شود (همان، 74).
حسن این روش، این است که همة مسائل مربوط به کار و فروش خدمت با قوانین و مقررات یکسانی سامان می‌یابد و مستخدمان کشور در این نظام از تضمین‌های کافی برخوردارند (همان، 74).
در فرانسه هیچ‌گاه این روش بکار گرفته نشده است. چون اغلب مسئولان سازمانهای کشوری و حقوقدانان بر این باورند که مسائل مربوط به خدمت در سازمان‌های عمومی همانند خدمت در مؤسسات خصوصی نیست. از این رو مستخدمان دولت، مشمول قوانین استخدامی و رژیم حقوقی جداگانه‌ای گردیده‌اند که متمایز از مقررات حقوق کار حاکم بر بخش خصوصی است.
با وجود این ، حقوقدانان فرانسوی معتقدند که تمام کارگزاران دولت را نمی‌توان مشمول نظریة حقوقی واحد و قوانین استخدامی یکسان نمود. به همین لحاظ، برای توجیه ماهیت حقوقی استخدام و رابطة مستخدم و دولت، برخی نظریة اجارة خدمت را برای مستخدمان سادة غیرفنی و نظریة وکالت را برای متصدیان اعمال حاکمیت و اعمال تصدی در نظر گرفته و مستخدمان مأمور اعمال حاکمیت را تابع قواعد حقوق عمومی دانسته‌اند (همان، 75).
محدودة گسترش جغرافیایی و موضوعی این دو نظام، ارتباط مستقیم با نقش دولتها و اهمیت یافتن بخش خصوصی یا عمومی داشته است. بعد از جنگ جهانی اوّل و بحرانهای حادی که در کشورهای اروپایی و به تبع آن در کشورهای دیگر جهان پدید آمد، نقش دولتها در ادارة امور جامعه و حتّی مدیریت امور اقتصادی بسیار وسیع‌تر گردید و منجر به توسعة روزافزون بخش عمومی شد. بدین ترتیب دولتها نقش خود را از حالت نگهبان و ژاندارم در ادارة جامعه که در جزئی‌ترین امور اجتماعی نیز دخالت می‌کرد به نقش یک مدیر کارآمد و تعیین‌کننده تغییر دادند. دولت رفاه[5] دولتی بود که محو فقر و برقراری عدالت اجتماعی را وجهة همت خود قرار می‌داد (برانت، 1383، 33) و برای انجام این مأموریت اجتماعی، انبوهی از افراد را به استخدام خود درآورده و به آنها اختیارات قانونی فوق‌العاده‌ای می‌داد تا بر بخش خصوصی احاطه و تسلط داشته باشند.
فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، ثابت کرد که گسترش بی‌رویة اندازة دولت و دخالت بیش از حد آن در امور عمومی و به ویژه امور اقتصادی، نتیجة مطلوبی ندارد. به تدریج از دهة نود، ساختار نوینی بر روابط جهانی حاکم گردید که به «جهانی شدن[6]» شهرت یافت. در فضای جدید، دولت‌ها دست از دخالت در بسیاری از زمینه‌ها برداشتند و برنامة واگذاری اجباری بسیاری از خدمات عمومی مانند خدمات بیمارستانی را که خود قبلاً متولی آن بودند به اجرا گذاشتند (براتی‌نیا، 1382، 34).   
امتیازاتی که به کارکنان بخش عمومی اعطا گردیده بود محدود و یا به بخش خصوصی واگذار شد. بدین ترتیب نظام حقوقی یگانه که متمایل به یکسان‌سازی مقررات استخدامی بخش عمومی و خصوصی است، جان تازه‌ای یافت و این نظام الگوی بسیاری از کشورهای تازه استقلال یافته واقع شد. به عنوان مثال، بند 2 ماده 5 قانون کار جمهوری آذربایجان مصوب 2007، مقررات قانون کار را علاوه بر کارگران بخش خصوصی، شامل کارمندان دولت، پلیس و دیگر ضابطین قانونی (با در نظر گرفتن شرایط خاص آنان) نیز دانسته است[7] که یکی از اساتید حقوق کار این کشور، این تحول را نشانة گرایش نظام حقوقی این کشور به سیستم وحدت قوانین استخدامی تلقی نموده است (Qasimov, 2007, 67).
مبحث دوّم: دوگانگی نظام استخدامی در ایران
نظام حقوقی ایران، به ویژه حقوق عمومی، بیشتر ریشه در نظام حقوقی فرانسه دارد و نخستین قانون استخدام ایران از فرانسه گرفته شده است و با اینکه قانون استخدام کشوری مصوب 31 خرداد 1345، بیشتر از حقوق آمریکا اقتباس شده بود، هنوز هنجارهای حقوق استخدامی و حقوق عمومی فرانسه بر حقوق اداری و استخدامی ایران حاکم است (ابوالحمد، 1370، 75).
با وجود این، شواهد متعددی وجود دارد که نشان می‌دهد نظام حقوق استخدامی ایران هم از آثار تحولات جهانی مصون نمانده است. کوچک کردن اندازة دولت، جلوگیری و یا محدود ساختن شدید استخدام در بخش دولتی، واگذاری بسیاری از بخشهای دولتی به بخش خصوصی، خصوصی‌سازی، استفادة غیر متعارف سازمان‌های دولتی از کارکنان قراردادی، خرید خدمتی و یا حتّی نیروی انسانی شرکتهای تأمین نیروی انسانی، همه و همه دلایلی بر این مدعا هستند. در این میان تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری و جایگزین کردن آن به جای قانون استخدام کشوری، بیش از همه نشانگر عزم نظام برای نزدیک ساختن حقوق استخدام کشوری با حقوق کار است.
قانون استخدام کشوری 1345، اصل را بر استخدام رسمی گذاشته و سراسر قانون به جز موارد معدود، به وضع مستخدمان رسمی پرداخته بود. مطابق ماده 5 قانون مذکور، واگذاری پست‌های ثابت سازمانی به غیر مستخدمین رسمی ممنوع شده بود و چه در خود قانون و چه در اصلاحات بعدی آن به ضرورت تبدیل وضع مستخدمان غیر رسمی به رسمی تأکید شده بود.
در عین حال، مقررات مربوط به مستخدمان پیمانی نیز دست کمی از مستخدمان رسمی نداشت و در واقع مهمترین تفاوت آنها، فقدان ثبات شغلی و موقت بودن مستخدمان پیمانی بود و در بقیة موارد مستخدمان رسمی و پیمانی تقریباً شرایط یکسانی داشتند.
با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1386 محوریت استخدام از رسمی به پیمانی انتقال یافت. البته پیش از تصویب این قانون هم، مصوبة هیئت وزیران، استخدام رسمی را ممنوع کرده و آنها را تنها برای مشاغلی که به صورت غیر رسمی امکان‌پذیر نباشد مجاز دانسته بود[8]. مطابق بند (ب) ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری، پست‌های ثابت سازمانی، دیگر تنها در انحصار مستخدمان رسمی نیست و مستخدمان پیمانی هم برای مدت معینی، متصدی پست‌های سازمانی می‌شوند. این در حالی است که شرایط مستخدمان پیمانی به شرایط کارگران مشمول قانون تأمین اجتماعی بسیار نزدیک گردیده است. بر اساس ماده 101 قانون مدیریت خدمات کشوری، «کلیة کارمندان پیمانی دستگاههای اجرایی از لحاظ برخورداری از مزایای تأمین اجتماعی نظیر بازنشستگی، از کارافتادگی، فوت، بیکاری، درمان با رعایت این قانون مشمول قانون تأمین اجتماعی می‌باشند ...». این ماده حتّی مستخدمان رسمی را هم در صورت تقاضای خود مشمول قانون تأمین اجتماعی قرار می‌دهد.
در قانون استخدام کشوری 1345 فقط تبصرة ماده 4 اجازه داده بود که افرادی طبق مقررات قانون کار به خدمت دولت مشغول شوند و از آنجا که مستخدمین مشمول قانون مذکور مطابق متن ماده 4 از دو نوع رسمی و پیمانی خارج نبودند، لاجرم کلیة کارکنانی که رسمی یا پیمانی نبودند از لحاظ قانونی باید کارگر تلقی می‌شدند. امّا در قانون مدیریت خدمات کشوری، علاوه بر اینکه مطابق ماده 124 به کارگیری نیروی انسانی بر اساس قانون کار امکان‌پذیر است، براساس تبصرة ماده 32 دستگاههای اجرایی می‌توانند در شرایط خاص افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین به کار گیرند. همچنین مطابق ماده 17 به دستگاههای اجرایی اجازه داده شده است تا از طریق مناقصه و عقد قرارداد با شرکتها و مؤسسات غیر دولتی، بر اساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل، به طور شفاف و مشخص، بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تأمین نمایند و بر اساس ماده 18، کارمندان بخش‌های غیر دولتی که تمام یا قسمتی از وظایف تصدی امور دولتی و سایر امور قابل واگذاری را عهده‌دار می‌باشند، کارکنان تحت پوشش کارفرمای غیر دولتی تلقّی می‌شوند.
تمام موارد مذکور، نشان‌دهندة همت قانون‌گذار برای کوچک‌سازی دولت[9] و کاستن از تعداد کارمندان دولت و بخصوص تقلیل تعداد کارمندان رسمی و نیز نزدیک کردن هر چه بیشتر وضعیت استخدامی کارمندان دولت به کارگران مشمول قانون کار می‌باشد و شاید روزی برسد که به جای دو قانون «کار» و «مدیریت خدمات کشوری»، تنها یک قانون استخدامی داشته باشیم.
مبحث سوّم: تفاوت نقش دولت در ارتباط با کارگران بخش خصوصی و کارگران دولت
امروزه سه جانبه‌گرایی مبنای اصلی حقوق کار را تشکیل می‌دهد که عناصر آن عبارتند از: کارگران، کارفرمایان و دولت. این سه جانبه‌گرایی در مراجع حل اختلاف، مراجع تصمیم‌گیری در خصوص روابط کار (مانند شورای عالی کار) و حتّی در ارکان سازمان بین‌المللی کار نیز مراعات می‌شود. لکن نقش و اهمیت سه عنصر مذکور به یک اندازه نیست. کارگران و کارفرمایان، دو پایة اصلی روابط کارند و نقش و حضور دولت، تنها جنبة فرعی و ثانوی دارد و برای تنظیم روابط بین دو گروه اصلی مارالذکر است. یعنی دولت طرف اصلی روابط نیست.
این وضعیت در یک مورد کاملاً متفاوت است و آن زمانی است که خود دولت کارفرما است. یعنی کارگر مستقیماً برای دولت کار می‌کند در این شرایط مسئلة تأمین حقوق قانونی کارگر، حساسیت بیشتری پیدا می‌کند. زیرا زمانی که کارگر در خدمت کارفرمای بخش خصوصی است امید آن دارد که در صورت نقض حقوقش به وسیلة کارفرما، برای احقاق آن می‌تواند دست به دامان قدرت برتر و بی‌طرفی به نام دولت شود. امّا آنگاه که خود دولت کارفرماست، در صورت نادیده گرفته شدن حقوق کارگر، دیگر مرجع بالاتر و قوی‌تری وجود ندارد که کارگر ذیحق از قدرت آن نهاد مدد جوید.
البته برخی نهادهای ناظر سازمانی بین‌المللی کار (مانند کمیتة آزادی سندیکایی) به شکایات سازمان‌های کارگری علیه دولتها رسیدگی می‌کنند، لکن ضمانت اجرای مراجع مذکور بیشتر جنبة اخلاقی دارد تا حقوقی. از این رو بسیاری از دولت‌ها معمولاً برخی از حقوقی را که برای کارگران بخش خصوصی قائل‌اند از کارگران خود دریغ می‌دارند که مثال بارز آن حق اعتصاب است.
بند اوّل: تفاوت روابط حقوقی دولت با کارمندان و کارگران خود
مطابق ماده 2 قانون کار جمهوری اسلامی ایران، «کارگر کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق‌السعی اعم از مزد، حقوق، سهم سود و سایر مزایا به درخواست کارفرما کار می‌کند».
ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز کارمند را به این صورت تعریف کرده است: «کارمند دستگاه اجرایی، فردی است که بر اساس ضوابط و مقرّرات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت‌دار، در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود».
مادة یک قانون استخدام کشوری 1345، مستخدم را تعریف نکرده بود ولی استخدام دولت را عبارت از پذیرفتن شخص به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه‌ها یا شرکت‌ها یا مؤسسات دولتی می‌دانست.
از تعاریف فوق استنباط می‌شود که مهمترین تفاوت بین کارگر و کارمند، تفاوت در نقش و تأثیر کارفرما و دولت است. در حالی که مطابق ماده 2 قانون کار، کارفرما از کارگر «درخواست» می‌کند که برای او کار کند و این کارگر است که می‌تواند در خواست مذکور را بپذیرد یا خیر. طبق تعاریف قانون مدیریت و قانون استخدام کشوری، کارمند برای پیوستن به بدنة نظام اداری کشور، فقط اعلام آمادگی می‌کند و این دولت است که وی را به خدمت «می پذیرد».
از لحاظ حقوقی، نتیجه، این است که استخدام کارگر به وسیله کارفرما یک عمل حقوقی دوجانبه مبتنی بر ایجاب کارفرما و قبول کارگر است، ولی پذیرش کارمند به خدمت دولت یک عمل یک سویه یا ایقاع اداری است (ابوالحمد، 1370، 64).
بنابراین وقتی که شخصی به عنوان کارگر به استخدام دولت درمی‌آید، به عبارت دیگر وقتی که دولت کسی را به عنوان کارگر استخدام می‌کند، اوّلاً نقش دولت از حالت تأمین کنندة منافع عمومی جامعه که می‌تواند شرایط استخدامی کارکنان خود را به طور یک‌جانبه تعیین کند، به نقش یک کارفرما که اراده‌اش برابر با ارادة کارگر است تقلیل پیدا می‌کند، ثانیاً رابطة استخدامی یک رابطة دوسویه یعنی عقد است و دولت نمی‌تواند بطور یک‌جانبه، بعد از انعقاد قرارداد، شرایط آن را تغییر دهد. همچنین دولت مانند دیگر کارفرمایان، تابع قانون کار است و رأی مراجع حل اختلاف کار، ممیز حق بین کارگر و دولت خواهد بود.
بند دوّم: معیارهای تشخیص کارگران از کارمندان دولت
روابط بین کارگر و کارفرما (ولو اینکه کارفرما دولت باشد)، ماهیتی دوگانه دارد. از یک سو به دلیل نقش قانونگذار در تعیین بسیاری از شرایط کار، دارای ماهیتی قانونی و از سوی دیگر به علت مبنا بودن قرارداد فیمابین در تنظیم روابط کار، دارای ماهیتی قراردادی است. به عبارت دیگر، دخالت قانونگذار در روابط کار، هنوز هم نقش و اهمیت قرارداد را به عنوان مبنای اصلی تعیین شرایط کار از بین نبرده است.
این در حالی است که رابطة بین کارمند و دولت، مبنای قراردادی ندارد، بلکه یک رابطة یک‌طرفه و قانونی است و همان‌طور که پیشتر اشاره شد، کارمند در شکل‌گیری، تکامل، تغییر و پایان این رابطه و شرایط آن، نقشی بیش از اعلام رضایت در آغاز کار ندارد و اگر رابطه بین کارمند و دولت مبتنی بر قرارداد باشد (آن گونه که ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح نموده است) قرارداد مذکور ماهیتاً از نوع قرادادهای کار نیست. به عنوان مثال، مبنای رابطة استخدامی کارمندان پیمانی یک «پیمان استخدامی» است. لکن در پیمان مذکور، طرفین (کارمند و دولت) در شرایط و موقعیت مساوی قرار ندارند. مثلاً دولت می‌تواند حتّی در اثنای اجرای پیمان، شرایط آن را به طور یک‌جانبه تغییر دهد، در حالی که در قرارداد کار چنین حقی برای کارفرما یا کارگر وجود ندارد.
با توجّه به آنچه گفته شد، چنانچه مستخدم بر مبنای یک رابطة قانونی به استخدام دولت درآمده باشد، کارمند و اگر بر اساس یک قرارداد کار استخدام شده باشد، کارگر تلقی می‌شود. به علاوه کارمندان دولت یا در اعمال حاکمیت دولت مشارکت دارند و یا تصدی‌گری اموری را عهده‌دارند که برای تأمین منافع عمومی جامعه ضرورت دارد، در حالی که کارگران در بخش‌هایی کار می‌کنند که مشارکتی در تصمیم‌گیری‌های اداری ندارند و کارهای یدی و فیزیکی را عهده دارند که بیشتر به نیروی بدنی و مهارت بستگی دارد تا قدرت خلاقیت و تصمیم‌گیری. به بیانی دیگر، کار کارگران در بدنة دولت عمدتاً جنبه سخت‌افزاری دارد و کار کارمندان، جنبة نرم‌افزاری.
ملاک‌های فوق‌الذکر، ملاکهایی نظری هستند و احتمال دارد که در همة موارد انطباق کامل با واقعیت نداشته باشند. بنابراین لازم است معیارهای قانونی را نیز مورد توجه قرار دهیم. همچنانکه اشاره شد، قانون استخدام کشوری اصل را بر استخدام رسمی قرار داده و در ماده 4 خود مقرر داشته بود که «مستخدمین وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی مشمول این قانون از دو نوع خارج نخواهند بود: رسمی و پیمانی». در تبصرة همین ماده آمده بود: «افرادی که طبق مقررات قانون کار به خدمت دولت مشغول می‌شوند کارگر شناخته شده و با آنان طبق مقررات قانون کار رفتار خواهد شد».
از مقایسة متن ماده 4 فوق و تبصرة آن چنین استنباط می‌شد که از نظر قانون، کارکنان دولت دو دسته‌اند: مستخدمان (رسمی و پیمانی) و کارگران. قسمت اخیر تبصرة ماده 4 نیز تشخیص مشاغل کارگری در وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی را به عهدة سازمان امور اداری و استخدامی کشور گذاشته بود. بدین ترتیب، پس از احصا و مشخص شدن مشاغل کارگری توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور، شاغلان در مشاغلی که سازمان تعیین می‌نمود کارگر، و شاغلان در بقیه مشاغل کارمند (رسمی یا پیمانی) تلقّی می‌شدند.
سازمان مذکور، طی بخشنامه‌های مختلف از جمله بخشنامة شماره 1301/9 مورخ 6/6/1364 مشاغل کارگری را 32 مورد زیر مشخص کرد:
1- دوزنده  2- آرایشگر  3- رختشوی و اطوکش  4- نانوا  5- رنگ‌کار  6- شیشه‌بر 7- حفار  8- تراشکار  9- آبکار 10- درودگر 11- صافکار 12- عایق‌بند 13- حلبی‌ساز 14- لاستیک‌کار 15- سراج 16- فرم‌بند 17- سرویس کار و کمک راننده 18- رنگ‌کار ماشین‌آلات 19- تعمیرکار ساعت 20- ماشین‌چی 21- اشتروتیپ کار و حکاک 22- کلیشه‌ساز و کپیست 23- حروف‌چین 24- آشپز 25- نظافت‌چی 26- بسته‌بند 27- پلمپ‌کوب  28- مکانیسین 29- الکتریسین وسایل الکترونیکی 30- مأمور راه و ساختمان 31- تعمیرکار صنایع فلزی 32- متصدی جرثقیل سقفی و دروازه‌ای (ابن‌علی، مجموعه قوانین و مقررات استخدامی، 113).
این شیوه تفکیک کارگران از مستخدمان (کارمندان) دو ایراد اساسی دارد:
نخست این‌که قانونگذار به جای ارائه دادن معیار نوعی و حقوقی برای تشخیص کارگران و تفکیک آنان از کارمندان، تشخیص سازمان امور اداری و استخدامی کشور را ملاک قرار داده است. بهتر بود که مقنن، همان ملاک نوعی تشخیص کارگر را که ماده یک قانون کار سال 1337 ملاک قرار داده بود، در سازمانهای دولتی هم مبنای تشخیص کارگر از کارمند قرار می‌داد تا در موارد ابهام تکلیف همه روشن شود. همچنین، تشخیص مشاغل کارگری به خود سازمانها و وزارتخانه‌ها محول می‌گردید و آنها می‌توانستند مقتضیات سازمان و وزارتخانة خود را در تفکیک مشاغل در نظر بگیرند. چرا که ممکن است یک شغل واحد در یک وزارتخانه یا مؤسسه جزء مشاغل کارگری شناخته شود ولی در جای دیگر شاغل به آن، کارمند رسمی به حساب آید. به عنوان مثال در وزارت آموزش و پرورش طبعاً باید راننده، کارگر محسوب شود؛ امّا در شرکت واحد چون رانندگان کارکنان اصلی آن را تشکیل می‌دهند باید به صورت رسمی استخدام شوند.
دیگر اینکه سازمان امور اداری و استخدامی هم متأسفانه هیچ معیار و ضابطة روشنی را مبنای تشخیص و تعیین مشاغل کارگری قرار نداده است. از یک سو برخی مشاغل مانند سراجی را در ادارات دولتی جزء مشاغل کارگری شمرده است که وجود چنین شغلی در ادارات دولتی بسیار نادر است و از سوی دیگر معلوم نیست مشاغلی مانند آبدارچی، نگهبان و تلفن‌چی چه تفاوت اساسی با مشاغلی مانند آشپزی و نظافت‌چی دارد که گروه اخیر را جزء مشاغل کارگری شمرده است و گروه قبلی را خیر.
به نظر می‌رسد که مقررات سازمان امور اداری و استخدامی به کلی مرز شمول قانون کار را شکسته و در ژرفای یک سلسله مقررات خلق‌الساعه و احتمالاً متکی به مقتضیات تصمیم گرفته است (آشتی، بی‌تا، 90).
در سال‌های اخیر، رویة قانونگذار در زمینة امور اداری و استخدامی به کلی دگرگون شده و با تصویب قانون نظام هماهنگ  پرداخت کارکنان دولت به شمار مشاغل کارگری موضوع بخشنامه شماره 1301/9 مورخ 6/6/64 افزوده شد (ابوالحمد، 1370، 73). تصویبنامه مورخ 30/5/1381 هیأت وزیران استخدام پیمانی را اصل قرار داد و استخدام رسمی را بسیار محدود ساخت. قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام رسمی را تنها به پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی منحصر نمود و مقررات استخدامی کارمندان پیمانی را به مقرّرات کارگران مشمول قانون تأمین اجتماعی بسیار نزدیک ساخت و به انحاء مختلف امکان استفاده از کارگران در مشاغل مختلف دولتی را فراهم نمود[10].
حتّی راه استفاده از کارگرانی را که بصورت ساعتی یا کار معین استخدام می‌شوند برای اشتغال در پست‌های سازمانی مصوب هموار کرد[11]. قوانین مهم متعددی بطور پیوسته و مکرر به تصویب رسید تا دولت را روز به روز کوچکتر و تعداد کارکنان آن را کمتر سازد و امور عمومی و دولتی به بخش خصوصی واگذار شود. ماده 21 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز برای تبدیل وضعیت کارکنان رسمی دستگاههای اجرایی که به بخش خصوصی واگذار می‌گردند پنج راه پیشنهاد نمود که دو مورد از موارد مذکور شامل انتقال و مأموریت به اشتغال در بخش خصوصی است. حتّی برای کارمندان رسمی شاغل هم این امکان را فراهم آورد که در صورت تمایل خود تابع قانون تأمین اجتماعی شوند.
ماده 2 قانون کار جمهوری اسلامی ایران، مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز تعریف موسعی از کارگر ارائه داده و گفته است: «کارگر کسی است که به هر عنوان در مقابل دریافت حق‌السعی، اعم از مزد، حقوق، سهم سود و سایر مزایا به درخواست کارفرما کار می‌کند».
    از این تعریف استنباط می‌شود که اوّلاً کارگر ممکن است «هر عنوانی» داشته باشد و صرف اینکه عرفاً به او کارگر یا کارمند اطلاق شود شخص را داخل در قانون کار یا از شمول آن خارج نمی‌کند، پس بسیاری از کارمندان دولت هم هر چند که عنوان «کارمند» دارند امّا قابلیت شمول قانون کار را دارند. ثانیاً عنوان دریافتی شخص هم تأثیری در این خصوص ندارد و این گونه نیست که کسی را که «مزد» می‌گیرد کارگر و دیگری را که «حقوق» دریافت می‌دارد کارمند بنامیم بلکه کارگر هم می‌تواند حقوق بگیر باشد.
مفهوم مخالف ماده 188 قانون کار نیز اصل شمول قانون کار بر بخش دولتی را به ذهن متبادر می‌کند. زیرا از کارکنان این بخش فقط «اشخاص مشمول قوانین استخدامی خاص» را از شمول قانون کار خارج می‌سازد و طبیعی است که حوزة شمول قوانین خاص نیز محدود خواهد بود. به ویژه اینکه با نسخ قانون استخدام کشوری به وسیلة قانون مدیریت خدمات کشوری تقریباً همه قوانین استخدامی خاص فعلی بعد از تصویب قانون کار (در سال 1369) تصویب شده اند و بدیهی است که «خاص لاحق» ناسخ «عام سابق» نمی‌شود وتنها آن را تخصیص می‌دهد.
با این ترتیب در حال حاضر (1390) تنها آن دسته از کارکنان دولت از شمول قانون کار خارجند که مشمول قوانین استخدامی خاص مانند قانون مدیریت خدمات کشوری و یا قوانین استخدامی نیروهای مسلح، قضات، اعضای هیئت علمی دانشگاهها، وزارت اطلاعات، وزارت امور خارجه و مجلس شورای اسلامی باشند. بنابراین هر یک از کارگزاران و خادمان دولت که مشمول قوانین خاص مذکور نباشند خودبه‌خود مشمول قانون عام کار می‌شوند؛ هر چند که در وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌ها و نهادهایی شاغل باشند که خود آن دستگاه، مشمول قانون استخدامی خاص باشد.
حال باید معیارهایی وجود داشته باشد که براساس آنها بتوان کارکنان مشمول قوانین استخدامی خاص را از کارکنان شاغل در بدنة دولت تشخیص داد. اساتید حقوق اداری، ضوابطی را برای تشخیص مستخدم دولت از غیر آن پیشنهاد کرده‌اند (طباطبایی مؤتمنی، 1385، 144) از جمله «پذیرفته شدن به خدمت وزارتخانه‌ها یا شرکت‌ها یا مؤسسات دولتی» و «اشتغال به شغلی در وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی» که البته این معیارها جنبة نظری دارند تا عملی و کاربردی. همچنین است ضوابطی مانند «شرکت در اعمال تصدی»، «خدمت در مؤسسات صنعتی و بازرگانی» و «خدمت عمومی» برای تشخیص مشاغل کارگری (ابوالحمد، 1370، 77).
به نظر می‌رسد که بهترین راه برای تشخیص کارگران از سایر مستخدمان دولت، توجه به مبنای حقوقی رابطة استخدامی است. چنانچه شخص به موجب یک حکم کارگزینی و انتصاب که به استناد قانون مدیریت خدمات کشوری یا هر قانون استخدامی صادر شده، به استخدام درآمده و یا مطابق مقررات استخدام پیمانی، «پیمان استخدامی» بسته، کارمند محسوب است و اگر بر مبنای قرارداد کار مستند به ماده 124 یا تبصرة ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری یا مجوزهای قانونی دیگر، در چهارچوب قانون کار به خدمت دولت درآید، کارگر خواهد بود.
دیوان عدالت اداری نیز در رأی وحدت رویة خود، همین مبنا را برای تشخیص مشمولین قانون کار از غیر آن به کار بسته است. از نظر دیوان مذکور «احکام استخدامی که در باب افزایش سنواتی و تغییر ضریب جدول حقوق موضوع ماده 33 قانون استخدام کشوری صادر شده، مبین شمول قانون استخدام کشوری است و مجرد پرداخت حق بیمة بازنشستگی به سازمان تأمین اجتماعی، الزاماً مفید تبعیت پرداخت‌کننده حق بیمة مذکور از قوانین و مقررات مربوط به کارگران نیست[12]» (وحید عبانیا، 1389، 82).
مبحث چهارم: مشمولین مقرّرات استخدامی خاص
ماده 188 قانون کار، علاوه بر مشمولین قانون استخدامی کشوری و سایر قوانین خاص استخدامی، مشمولین«مقررات استخدامی خاص» را نیز از شمول قانون کار مستثنی ساخته است.
تشخیص قوانین استخدامی خاص چندان مشکل نیست. زیرا با توجه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «قانون» به قواعد لازم‌الاجرایی گفته می‌شود که مجلس شورای اسلامی تصویب می‌کند و به تأیید شورای نگهبان می‌رسد. همچنین مصوباتی که پیش از پیروزی انقلاب اسلامی به تصویب مجلسین شورای ملی و سنا رسیده است و نیز مقرراتی که در دورة فترت مجلسین مذکور، به تصویب نهادهای دولتی رسیده و یا پس از پیروزی انقلاب اسلامی توسط شورای انقلاب وضع گردیده‌اند، اعتبار قانون را دارند.
در هر حال، در خصوص شناخت مفهوم قانون و نهادهای قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی ایران، تقریباً ابهام چندانی وجود ندارد. امّا آنچه که نیاز به بحث دارد، مفهوم «مقرّرات استخدامی» است. برای روشن شدن بحث ابتدا لازم است به موضوع نهاد یا نهادهای صالح برای وضع مقرّرات در نظام حقوقی ایران بپردازیم.
می‌دانیم که مطابق اصل تفکیک قوا، صلاحیت وضع قانون در انحصار قوّة مقنّنه است و نهادهای خارج از این قوه که بنا به ضرورت به وضع قانون می‌پردازند با اذن و اختیاری که از سوی پارلمان به دست می‌آورند، از حق وضع ضوابط لازم‌الاجرا برخوردار می‌شوند. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، بالاترین مرجع وضع مقرّرات در قوّة مجریه هیأت وزیران است.
طبق اصل 138 قانون اساسی، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد (هاشمی، 1380، ج 2، 317). در این راستا، هیأت وزیران، مقررات استخدامی متعددی وضع کرده است که از جملة آنها، آیین‌نامة استخدامی شهرداری‌های سراسر کشور در مورخ 13/6/1368 بود. علاوه بر هیأت وزیران، در قوّة مجریه نهادها و شوراهای دیگری هم وجود دارد که در امور اداری تصمیم گیرنده‌اند مانند شورای عالی اداری، شورای عالی اقتصاد، شورای عالی تعیین الگوی مصرف، شورای عالی کار، شورای عالی حفاظت فنی و شورای عالی انقلاب فرهنگی.
خصوصیات مشترک تمام این شوراها این است که حدود وظایف آنها به اساسنامه یا قانون موجد آنها محدود است و به همین دلیل نمی‌توانند در اموری که داخل در صلاحیت اختصاصی آنها نیست وارد و اقدام به تصمیم‌گیری و وضع مقرّرات کنند.
در این میان شورای عالی انقلاب فرهنگی، وضع عجیبی دارد. فلسفة وجودی این شورا همان‌گونه که از نامش پیداست پرداختن به امور فرهنگی است. شورای عالی انقلاب فرهنگی در واقع خلف ستاد انقلاب فرهنگی است که بنا به فرمان امام خمینی (ره) در مورخ 23/3/59 تشکیل و حوزة مأموریت آن ستاد در سه حوزة تربیت استاد، گزینش دانشجو و اسلامی کردن دانشگاهها بود که با جایگزین شدن شورا به جای ستاد انقلاب فرهنگی در سال 1363، وظایف آن نیز طی مصوبة خود شورا تعیین گردید.
برای تبیین جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی به اختیارات ولایت مطلقة فقیه استناد می‌شود (امامی، 1387، 103) که در چهارچوب آن طی فرمان امام خمینی (ره) در مورخ 6/12/1363 در پاسخ به رئیس جمهور وقت مقرر شد «به ضوابط و قواعدی که شورای محترم عالی انقلاب فرهنگی وضع می‌نماید، باید ترتیب اثر داده شود».
بحث بیشتر در خصوص جایگاه و اعتبار مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و ارتباط آن با سایر نهادهای حقوق اساسی و اداری از حوصلة این بحث خارج و به حقوق اساسی و اداری مربوط است. لکن آنچه که واضح است این است که هیچ عقل سلیمی نمی‌تواند بپذیرد که این شورا هم صلاحیت تصمیم‌گیری در امور فرهنگی را داشته باشد و هم صلاحیت تصمیم‌گیری در امور مالیاتی و هم امور اداری و استخدامی و امثال آن، زیرا همان‌طورکه گفتیم در نظام جمهوری اسلامی ایران، فقط مجلس شورای اسلامی است که می‌تواند در عموم مسائل در حدود مقرّر در قانون اساسی قانون وضع کند (اصل هفتاد و یکم قانون اساسی).
بند اوّل: نهادهایی که بر اساس مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول قانون کار خارج گردیده‌اند
یک- دانشگاه آزاد اسلامی
اساسنامة دانشگاه آزاد اسلامی در جلسه 11/9/1361 هیأت مؤسس تصویب و در تاریخ 27/11/1361 در ادارة ثبت شرکتها و مؤسسات غیر تجاری تهران به ثبت رسید و آگهی ثبت در روزنامة رسمی شماره 2734/6-4/12/1361 چاپ شد وطبق مصوبة هیأت وزیران و اساسنامه دانشگاه مؤسسه‌ای غیرانتفاعی و عام‌المنفعه محسوب می‌شود (قره‌باغی، 1386، 15).
برابر ماده 12 اساسنامه این دانشگاه که به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده است، مرجع تصویب مقررات استخدامی اعضای هیأت علمی و کارکنان اداری آن، هیأت امناء دانشگاه می‌باشد که این هیأت نیز در مورخ 25/1/1371، اقدام به تصویب آئین‌نامة مذکور کرد (الهیان، 1388، ج 1، 20). تا پیش از تصویب آیین‌نامة استخدامی این دانشگاه، مقرّرات خاصی بر رابطة استخدامی کارکنان و دانشگاه آزاد اسلامی حاکمیت نداشت و لذا این رابطه مشمول قانون کار قرار می‌گرفت و مراجع حل اختلاف نیز به همین ترتیب عمل می‌کردند (مؤسسة کار و تأمین اجتماعی، مجموعه متون آموزشی، روابط کار، 103).
   به دنبال تصویب آئین‌نامه استخدامی مذکور، وزیر وقت کار و امور اجتماعی طی بخشنامه 53655 مورخ 24/3/1371 اعلام کرد که کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی از شمول قانون کار خارج هستند. از این بخشنامه به دیوان عدالت اداری شکایت شد و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با این استدلال که ماده 157 قانون کار، مصوب آبان 1369، رسیدگی به هر گونه اختلاف فردی بین کارگران و کارفرمایان را در صلاحیت هیأتهای تشخیص و حل اختلاف قرار داده است و مسئولیت رسیدگی به اختلافات اشخاص و صدور رأی قطعی و لازم‌الاجرا در اجرای قانون کار، متضمن تشخیص انطباق یا عدم انطباق وضع استخدامی شاکی با قانون کار است که به مراجع رسیدگی و صادرکنندة رأی اختصاص دارد، بخشنامة فوق‌الذکر را به دلیل اینکه موجب ورود در قلمرو صلاحیت و اختیارات مراجع مزبور و تشخیص و اظهار نظر و رأی آنها می‌باشد، خارج از حدود اختیارات وزارت کار در تصویب مقرّرات دولتی مربوط، تشخیص، و ابطال نمود[13]. همانطور که ملاحظه می‌شود، دیوان فقط بخشنامة وزیر کار را ابطال کرده است و از این رأی نمی‌توان نتیجه گرفت که از نظر دیوان عدالت اداری دانشگاه آزاد اسلامی، مشمول مقرّرات قانون کار است.
در این راستا در مصوبة سیصد و پنجاه و نهمین جلسه مورخ 21/5/72 شورای عالی انقلاب فرهنگی آمده است: «رئیس دانشگاه آزاد اسلامی در مورد مذاکرات خود با رئیس دیوان عدالت اداری دربارة مقرّرات استخدامی کارکنان و اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی و لزوم عدم شمول قانون کار برای آنها گزارشی ارائه نمود. شورای عالی انقلاب فرهنگی پس از این بحث این متن را تصویب کرد تا به بند ح ماده 12 اساسنامة دانشگاه آزاد اسلامی (موضوع مصوبه 3256/ ش مورخ 27/8/1366) افزوده شود: اعضای هیأت علمی و کارکنان اداری دانشگاه مشمول قانون کار نمی‌شوند».
برخی از اساتید حقوق کار با طرح مسئلة مذکور، این سؤالات را مطرح کرده‌اند که آیا مستثنا کردن افراد از شمول قانون مصوب قوّة مقنّنه در اختیار شورایی است که برای مسائل فرهنگی به وجود آمده است و صلاحیت محدودی در زمینة مسائل خاصی دارد؟ آیا یک مؤسسة غیردولتی حق دارد مقررات استخدامی کارکنان خود را تصویب کرده و آنان را از حمایت یک قانون حمایتی محروم کند؟ (عراقی، 1384، ج 1، 141)
مسلماً اگر جواب سؤالات فوق مثبت باشد، اصل شمول قانون کار لوث می‌گردد و این امر با نیت و هدف متعالی قانونگذار که در قانون کار برای الزام کارفرمایان به اجرای آن حتّی ضمانت اجرای کیفری نیز در نظر گرفته است مغایرت خواهد داشت. چرا که هر مؤسسه‌ای با وضع مقررات استخدامی داخلی می‌تواند خود را از مسئولیت اجرای قانون کار برهاند.
با توجه به اینکه مراجع حل اختلاف ادارة کار، رسیدگی به شکایات کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی را در صلاحیت مراجع مذکور نمی‌دانند و به دلیل دولتی نبودن دانشگاه آزاد، خود دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان علیه دانشگاه را ندارد، این سؤال به ذهن متبادر می‌شود که اگر کارمند یا عضو هیأت علمی دانشگاه شکایتی از وضعیت استخدامی خود داشته باشد کدام مرجع، صلاحیت رسیدگی به این شکایت را دارد؟ آیا می‌توان با این استدلال که مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، محاکم عمومی دادگستری، مرجع عام تظلمات است، دادگاههای مذکور را برای رسیدگی به شکایات مذکور صالح دانست؟ بنظر می‌رسد که در صورت رد شکایات شاکی در مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما به اعتبار عدم صلاحیت خود، ناگزیر، تنها مرجع صالح، دادگاههای عمومی دادگستری خواهند بود.
دو-  سایر دانشگاهها و مؤسسات علمی و فرهنگی
علاوه بر دانشگاه آزاد اسلامی، چندین دانشگاه و مؤسسة علمی و فرهنگی نیز به استناد مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول قانون کار مستثنی گردیده‌اند که عبارتند از:
الف) دانشگاه مفید قم: آئین‌نامة استخدامی کارکنان دانشگاه مفید قم حسب تجویز بند 11 از ماده 2 اساسنامة این دانشگاه (مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی) در تاریخ 8/12/1377 به تصویب هیأت مؤسس این دانشگاه رسیده است. مطابق ماده 3 آئین‌نامه مذکور کسانی که به صورت رسمی، پیمانی و یا خرید خدمت به استخدام دانشگاه درآیند تحت پوشش قانون کار قرار نمی‌گیرند ولی کارکنان دیگر صرف‌نظر از نوع شغل‌شان مشمول قانون کار خواهند بود.
ب) مؤسسات آموزش عالی غیردولتی: بند 8 ماده 9 کلیات آئین‌نامه تأسیس مؤسسات آموزش عالی غیردولتی غیرانتفاعی که در جلسه مورخ 23/7/1364 شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب رسیده است، تصویب مقررات استخدامی و تعرفة حقوق و دستمزد و مزایای پرسنل مؤسسات آموزش عالی غیرانتفاعی را از وظایف و اختیارات هیأت امنای هر یک از این مؤسسات اعلام نموده است.
بنابر مراتب فوق، در هر یک از مؤسسات مذکور که هیأت امنا، مقرّرات استخدامی را تصویب نموده باشد، همان وضعیتی حاکم خواهد شد که در مورد دانشگاه آزاد اسلامی بیان شد و در هر کدام که مقررات مذکور تصویب نشده باشد افراد مشمول قانون کار خواهند بود.
ج) مرکز جهانی علوم اسلامی قم: نظر به این‌که اساسنامة این مرکز در جلسه 399 مورخ 3/4/1376 شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شده و به موجب بند 7 ماده 13 آن، تصویب مقررات استخدامی به هیأت مدیرة مرکز محول شده و هیأت مدیره نیز مقرّرات مذکور را در تاریخ 17/6/1379 تصویب کرده است، از لحاظ شمول قانون کار دارای وضعیت مشابه دانشگاه آزاد اسلامی است.
د) مرکز نشر دانشگاهی: اساسنامة این مرکز نیز در مورخ 13/3/1365 به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده و آئین‌نامة استخدامی آنان مستند به همین اساسنامه است. لیکن افرادی که خارج از مشاغل قانون کار مندرج در مواد 3 تا 8 آئین‌نامة مذکور و تحت عناوین کارگری به خدمت گرفته شوند، مشمول مقررات قانون کار خواهند بود. (الهیان، 1388، 43).
بند دوّم: نهادهای انقلابی
به استناد مادة واحدة «لایحه قانونی عدم شمول مقررات کار دربارة  نهادهای انقلاب اسلامی» مصوب 13/4/1359 «نهادهای انقلابی به ارگانهایی اطلاق می‌شود که بنا به نیاز دوران بعد از انقلاب اسلامی ایران (22 بهمن 1357 به بعد) با تصویب مراجع قانونگذاری به وجود آمده‌اند» (موحدیان، 1385، 50) مانند بنیاد شهید، نهضت سوادآموزی، سپاه، جهاد سازندگی و بنیاد مسکن. برخی از این نهادها به مرور زمان، صاحب قانون استخدامی مستقل گردیدند (مانند سپاه پاسداران انقلاب اسلامی)، برخی به وزارتخانه تبدیل شدند (مانند وزارت جهاد کشاورزی) و برخی دیگر به وزارتخانه‌ها پیوستند (مانند بسیج مستضعفین).
این تغییر و تبدیل‌ها در بحث ما تأثیری ندارد. زیرا کارکنان این نهادها همچنان از شمول مقررات قانون کار مستثنی هستند. به این دلیل که کارکنان نهادهایی که هنوز بعنوان نهاد انقلابی باقی مانده یا توسط مراجع قانونی به این عنوان شناخته شده‌اند با استناد به ماده واحدة لایحة قانونی پیش‌گفته، مشمول قانون کار نمی‌باشند. چرا که در قانون کار به تصریح یا به طور ضمنی مقرّراتی که ماده واحدة مذکور را نسخ کند وجود ندارد و به نظر می‌رسد که ماده واحدة مذکور هنوز معتبر است. نهادهایی هم که به وزارتخانه تبدیل یا ادغام شده‌اند به دلیل داشتن قانون استخدامی خاص خود به استناد ماده 188 از قانون کار مستثنی هستند. اکنون به وضعیت مقررات استخدامی تعدادی از مهمترین نهادهای انقلابی نگاهی می‌افکنیم:
یک -  بنیاد شهید
به موجب قانون انتزاع بنیاد شهید از سازمان بهزیستی مصوب 10/10/1359، این بنیاد جزء نهادهای انقلابی محسوب است. بنیاد مستضعفان نیز به استناد لایحة قانونی اساسنامة بنیاد مذکور مصوب 21/4/59 شورای انقلاب، جزء نهادهای انقلابی است.
دو- کمیته امداد امام خمینی (ره)
این کمیته نیز بر اساس تبصرة یک ماده واحدة مصوب 24/3/1359 شورای انقلاب در زمرة نهادهای انقلابی قرار گرفته است.
سه- سازمان تبلیغات اسلامی
این سازمان به موجب تصویب‌نامه شماره 24676 مورخ 29/8/61 هیأت وزیران، نهاد انقلابی شناخته شده است.
چهار- نهاد ریاست جمهوری
این نهاد در قانون «تعیین حدود اختیارات و مسئولیت‌های ریاست جمهوری اسلامی ایران» مصوب 22/8/1365 جزو نهادهای انقلاب اسلامی است.
پنج- نهضت سوادآموزی
مطابق اساسنامة نهضت سوادآموزی که در تاریخ 3/3/1363 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، این نهضت نیز در شمول نهادهای انقلاب است.
شش- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
قانون راجع به نحوة ادارة بنیاد مسکن و معاملات واحدهای مسکونی مصوب 7/12/1359 مجلس شورای اسلامی، این بنیاد را در فهرست نهادهای انقلابی آورده است.
هفت - جهاد دانشگاهی
در مادة یک اساسنامة جهاد دانشگاهی مصوب 29/9/1363 شورای عالی انقلاب فرهنگی، جهاد دانشگاهی یک نهاد انقلابی محسوب شده است.
هشت: بنیاد پانزده خرداد
این بنیاد با مصوبة شماره 40884 مورخ 2/5/1361 هیأت وزیران جزو نهادهای انقلابی محسوب است.
لازم به یادآوری است که معافیت کارکنان نهادهای انقلابی از شمول قانون کار صرفاً شامل کارکنان اصلی نهادهای مذکور می‌گردد و نه شرکتها و مؤسسات و واحدهای وابسته به آنها (مانند فروشگاههای وابسته به بنیاد 15 خرداد، کارگاههای تحت پوشش کمیتة امداد، مؤسسات وابسته به جهاد دانشگاهی و فروشگاههای شاهد) که اغلب خدماتی، تولیدی، صنعتی و یا حتّی تجاری هستند.
مستند شمول قانون کار به کارکنان این واحدها، تبصرة یک ماده واحدة لایحة قانونی مارالذکر و نیز تبصرة یک ماده واحدة مصوب 19/9/1369 مجلس شورای اسلامی است که بر اساس آن «کارکنان واحدهای تولیدی، صنعتی و خدماتی وابسته به نهادهای انقلاب که تولیدات غیرتسلیحاتی دارند، مشمول کلیة مقررات قانون کار خواهند بود».
بدین ترتیب، کارکنان مؤسساتی که تولیدات تسلیحاتی دارند، مانند نهادهای وابسته به سپاه و ارتش، مشمول قانون کار نیستند ولی سایر واحدهای وابسته به نهادهای انقلابی یا سایر مؤسسات دولتی که جنبة غیرنظامی دارند، مشمول قانون کارند.
ضمناً بر اساس ماده واحدة مصوب 9 آذر 1369، «از تاریخ تصویب این قانون، کلیه قوانین و مقررات مربوط به حفاظت فنی و بهداشت کار و نیز مقررات مربوط به اشتغال اتباع خارجی در مورد آن دسته از کارکنانی که در نهادهای انقلاب به کار اشتغال دارند و مشمول مقررات استخدامی خاص نمی‌باشند، لازم‌الاجرا است». هر چند این ماده واحده، پیش از تصویب قانون کار جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده است ولی به دلیل همسو بودن آن با مقررات قانون کار و فقدان نص صریح یا ضمنی یا قرینه‌ای مبنی بر نسخ ماده واحده توسط قانون کار، ماده واحده مذکور همچنان دارای اعتبار است.
بند سوّم- کارکنان شهرداری
از 26 شهریور 1354 تا به امروز، مقررات استخدامی متعددی در خصوص شهرداریها به تصویب رسیده است (برای مطالعة تفصیلی رک. ابوالحمد، 1370، 587) که آخرین آنها «آئین‌نامة استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور» مصوب 15/8/1381 می‌باشد. در مادة اوّل همین آئین‌نامه آمده است که این آئین‌نامه در کلیة شهرداریهای کشور و سازمانهای وابسته، به اجرا گذاشته می‌شود.
مطابق ماده 2 این آئین‌نامه، مستخدمان شهرداری چهار گروهند:
1- مستخدمین رسمی که مشمول قانون استخدام کشوری بودند و اینک مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری هستند؛  2- مستخدمین ثابت که مشمول آئین‌نامه فوق‌الذکرند؛ 3- مستخدمین موقت که برای مدت موقت و کار مشخص استخدام می‌شوند و تابع مقرّرات خاص خود می‌باشند؛ 4- کارگرانی که در مشاغلی کار می‌کنند که مطابق تبصرة ماده 2 آئین‌نامه به پیشنهاد هر یک از شهرداریها و تأیید وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مشاغل کارگری شناخته شده‌اند. (جهانگیر، مجموعه قوانین و مقررات استخدامی و اداری، 449) از میان کارکنان شهرداریها، فقط گروه اخیر مشمول قانون کار می‌باشند.
شرکت عمران شهرهای جدید نیز با استناد به ماده یک اساسنامة آن شرکت که به تصویب هیأت وزیران رسیده است، شرکت دولتی شناخته شده و به همین دلیل مشمول مقررات استخدامی شرکتهای دولتی و مستثنی از قانون کار است.
بند چهارم- کارکنان بانکها
مقرّرات استخدامی بانکهای دولتی متفاوت از بانکهای خصوصی است. کارکنان بانک‌های دولتی تابع «آئین‌نامه استخدامی نظام بانکی دولتی» مصوب 26/11/1379 می‌باشند (منتشره در روزنامة رسمی شماره 16330 مورخ 27/12/1379).
مطابق ماده 3 آئین‌نامه، کارکنانی که برای تصدی یکی از مشاغل مستمر بانک به مدت نامحدود استخدام شده یا می‌شوند، مشمول مقررات این آئین‌نامه بوده و به عنوان مستخدم ثابت بانک شناخته خواهند شد. تبصرة همین ماده، کارکنانی را که برای تصدی یکی از مشاغل غیرمستمر و برای مدت معین به خدمت بانک درآمده یا در آینده به استخدام بانک درمی‌آیند مشمول مقرّرات آئین‌نامة مذکور ندانسته و تصریح کرده است که استخدام آنها به موجب قرارداد خواهد بود، ولی معین نکرده است که آیا این قرارداد از نوع قرارداد کار و تابع قانون کار است یا خیر؟
تعریف قرارداد در بند «ز» ماده یک آئین‌نامه به این صورت است که «قرارداد، عبارت است از موافقت‌نامه‌ای که به امضای داوطلب استخدام و بانک می‌رسد و به موجب آن شخص برای مدت معین و کار مشخص به استخدام بانک درمی‌آید». متأسفانه این تعریف نیز کمکی به حل این مسئله نمی‌کند که قرارداد تابع کدام قانون است؟
این ابهام از آنجا ناشی شده است که مطابق آئین‌نامة استخدامی پیشین که در اجرای ماده 21 لایحة قانونی ادارة امور بانکها به تصویب مجمع عمومی بانکها رسیده بود، مستخدمین موقت، تابع آئین‌نامه استخدام برای تصدی مشاغل موقت بودند که در تاریخ 23/5/61 به تصویب شورای عالی بانکها رسیده بود.
 به نظر می‌رسد برای تعیین قانون حاکم بر قراردادهای مذکور و یافتن پاسخ این سؤال که آیا قراردادهای فوق تابع آئین‌نامة استخدام برای مشاغل موقت‌اند یا قانون کار، توجه به تاریخ تصویب آنها راه‌گشا باشد. در این راستا نظر به تأخیر تصویب قانون کار و عمومیت آن، باید قانون کار را حاکم بر مستخدمان قراردادی بانک‌ها دانست.
بدیهی است که این مقررات و مباحث، مربوط به بانکهای دولتی است و کارکنان بانکهای خصوصی بدون تردید تابع قانون کار می‌باشند. ضمن این‌که در سالهای اخیر نظام بانکی کشور درصدد آن است که مقررات استخدامی کلیة بانکهای دولتی (ظاهراً غیر از بانک مرکزی و بانک ملی) را با بانکهای خصوصی هماهنگ سازد.
بند پنجم- کارکنان شرکتهای بیمه
    بطور سنتی، بیمة مرکزی و بیمة ایران مؤسسات دولتی شناخته شده‌اند (آشتی، بی‌تا، 91). برای کارکنان بیمه‌های «آسیا»، «البرز» و  «دانا» که قبلا جزء شرکتهای دولتی بودند، آئین‌نامة استخدامی ویژه‌ای توسط هیأت وزیران در مورخ 21/4/1368 به تصویب رسیده بود. همین مرجع در مورخ 14/12/1381 آئین‌نامة استخدامی جدیدی با نام «آئین‌نامة استخدامی مشترک شرکتهای بیمه و بیمة مرکزی ایران» به تصویب رساند. لکن با فروش سهام شرکتهای بیمة دولتی و واگذاری آنها به بخش خصوصی و ایجاد شرکتهای بیمة خصوصی متعدد، در حال حاضر کارکنان تمامی شرکتهای بیمه مشمول قانون کارند جز دو بیمة «ایران» و «مرکزی» که کماکان آئین‌نامة استخدامی مصوب 14/12/1381 بر روابط استخدامی کارکنان آنها حاکم است.
بند ششم- کارکنان خرید خدمتی
وجه تسمیة این گونه کارکنان این است که همان‌گونه که سازمانهای اداری کشور، برای انجام وظایف خود، وسایل گوناگون می‌خرند، به همان ترتیب خدمت اشخاص را نیز خریداری می‌کنند (ابوالحمد، 1370، 69). مصوبة شماره 17598 مورخ 23/3/1362 هیأت وزیران، خرید خدمت را به این صورت تعریف کرده است: «منظور از خرید خدمت در این دستورالعمل، عبارت است از استفاده از خدمت افراد در دستگاه دولتی برای انجام وظایف و مسئولیت‌های مشخص و مدت معین در مواردی که امکان جذب افراد از طریق قوانین و مقرّرات و ضوابط استخدام رسمی یا پیمانی یا ثابت و مشابه آنها وجود نداشته باشد».
همان‌طور که ملاحظه می‌شود، مستخدمان خرید خدمتی کسانی هستند که مقررات استخدامی مربوط به مستخدمان رسمی و پیمانی شامل آنها نیست. این واقعیت، همواره این سؤال را مطرح کرده است که این‌گونه کارکنان تابع کدام قانون می‌باشند؟
پیش از انقلاب اسلامی (در سال 1356)، سازمان امور اداری و استخدامی کشور، با ذکر این مطلب که شمول مقررات قانون استخدام کشوری یا آئین‌نامة استخدام پیمانی به افراد خرید خدمت مجوزی نداشته و خرید خدمت قانوناً جنبة استخدام ندارد، اعلام کرد: به منظور ایجاد مقررات حمایتی در مورد این‌گونه افراد، شمول قانون کار نسبت به افراد خرید خدمت راه حل منطقی و مناسبی به نظر می‌رسد و در صورت‌جلسه‌ای که در تاریخ 26/1/1357 در حوزة معاونت روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی با حضور نمایندگان سازمان امور اداری و استخدامی کشور و چند وزارتخانه و سازمان تنظیم شد، اعضای حاضر در جلسه متفقاً بر شمول مقرّرات قانون کار در مورد کارکنان خرید خدمت نظر دادند (مؤسسه کار و تأمین اجتماعی، 73).
بعد از انقلاب و تصویب مصوبة هیأت وزیران در خصوص کارکنان خرید خدمتی، دستگاههای دولتی با استناد به این مصوبه و با تأکید بر اینکه مشاغل کارگری دستگاههای دولتی به موجب تبصرة ماده چهار قانون استخدام کشوری توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور (سابق) به تعداد 32 شغل تشخیص داده شده است، کارکنان خرید خدمت خود را مشمول قانون کار نمی‌دانستند (بیاری، دانستنیهای حقوق کار، 38).
    سازمان امور اداری و استخدامی کشور نیز به این سؤال که چه نوع مقررات استخدامی و حمایتی بر روابط قراردادی کارکنان خرید خدمت با دستگاههای دولتی حاکم است، پاسخ مستدل و مستند و قابل قبولی ارائه نکرده است و آنها را مشمول مصوبة هیأت وزیران می‌داند (مؤسسه کار و تأمین اجتماعی، 75).
دیوان عدالت اداری در یکی از آراء وحدت رویه خود[14]، بخشنامة سازمان امور اداری و استخدامی کشور مبنی بر عدم شمول قانون کار به افراد خرید خدمت را مغایر قانون تشخیص نداده است. با وجود این، دیوان در رأی وحدت رویة دیگری، شخصی را که بصورت خرید خدمت در شهرداری بکار گمارده شده و شغل مورد تصدی او جزء فهرست مشاغل کارگری سازمان پارکها و فضای سبز قلمداد نشده است، به لحاظ تبعیت از مقررات استخدامی خاص از شمول قانون کار مستثنی دانسته است[15]. جالب‌تر اینکه، این دیوان در رای وحدت رویه دیگر، اظهارنظر در خصوص شمول یا عدم شمول قانون کار بر کارکنان خرید خدمتی را از صلاحیتهای مراجع حل اختلاف کار دانسته و از اظهارنظر در این خصوص، نفیاً یا اثباتاً خودداری نموده است[16].
با توجه به این‌که اصل بر شمول قانون کار است و نیز با در نظر گرفتن اینکه طبق ماده 188 قانون کار، صرفاً مستخدمینی که مشمول قانون یا مقررات استخدامی خاص هستند از شمول قانون کار خارجند و در مورد مستخدمین خرید خدمت نیز مقررات خاصی وجود ندارد و نیز با توجه به تاریخ تصویب قانون کار و مؤخر بودن آن نسبت به قانون استخدام کشوری و حاکمیت آن بر مصوبات هیأت وزیران، و عدم تصویب مقرّراتی مغایر با قانون کار در خصوص مستخدمان خرید خدمت توسط قانونگذار، و این‌که مصوبه هیأت وزیران در واقع مجوز به کارگیری افراد تلقّی می‌شود و نه مقرّرات استخدامی خاص، علیرغم بخشنامه سازمان امور اداری و استخدامی (سابق)، تا زمانی‌که مقرّرات مخصوصی برای مستخدمان خرید خدمتی به تصویب نرسیده باشد، به نظر می‌رسد مستخدمین مذکور مشمول قانون کار خواهند بود.
یادآوری این نکته ضروری است که جهت پایان دادن به وضعیت مبهم کارکنان خرید خدمت، هیأت وزیران در مورخ 1/2/1378 به موجب تصویب‌نامة شماره3591/ت مقرر نمود که کارکنان خرید خدمتی موجود به پیمانی تبدیل شده یا در مشاغل کارگری ادامه خدمت دهند (بندهای 1 و 2 تصویب‌نامه) و پس از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این تصویب‌نامه، هرگونه به کارگیری نیروی انسانی در قالب قرارداد استخدام خرید خدمتی و عناوین مشابه ممنوع است (بند 7 تصویب نامه).
البته در مورد نیروهای مسلح، استخدام خرید خدمتی، مستند به قوانین خاص خود (ماده 37 قانون ارتش، ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه و ماده 26 قانون مقررات استخدامی نیروی انتظامی) خواهد بود. این دسته از مستخدمان، مشمول مقرّرات آئین‌نامه‌ای که در مورخ 30/10/1369 به تصویب هیأت وزیران رسیده است هستند، که براساس آن «استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت و برای مدت مشخص، معین و محدود، متناسب با تخصص شخص و در شرایطی که استفاده از خدمات مشمولان قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب 1366 امکان‌پذیر نباشد» مجاز می‌باشد.
بند هفتم- کارکنان شرکتهای دولتی
مقرّرات استخدامی شرکتهای دولتی در مورخ 5/3/1352 به تصویب رسیده و در روزنامه رسمی شماره 8286 مورخ 11/4/1352 منتشر گردیده است. مطابق مادة دو این مصوبه، «مستخدمینی که برای تصدی یکی از مشاغل مستمر شرکت و مدت نامحدود استخدام شده یا می‌شوند مشمول این مقررات خواهند بود».
مستخدمینی که برای تصدی مشاغل موقت و به مدت معین به خدمت شرکت درآیند به موجب قراردادهایی استخدام خواهند شد که نمونة آن به تصویب مراجع صلاحیت‌دار مذکور در اساسنامة شرکت برسد.
بر اساس ماده 3 همین مقررات استخدامی، «افرادی که برای مشاغل کارگری استخدام شده یا بشوند، تابع مقررات قانون کار خواهند بود. تعیین مشاغل کارگری به عهدة شرکت و تأیید سازمان امور اداری و استخدامی کشور می‌باشد». تبصرة همین ماده نیز اعلام کرده است: «مستخدمینی که به صورت کارگر استخدام و در مشاغل مستمر موضوع ماده دو اشتغال دارند مشمول حکم این ماده نخواهند بود».
در این خصوص هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، طی رأی وحدت رویه اعلام کرده است که خدمت در شرکت دولتی الزاماً متضمن تبعیت از مقررات استخدامی شرکتهای دولتی و خروج از قلمرو قانون کار نیست و کارگران شاغل در شرکتهای دولتی با عنایت به ماده 3 مقررات استخدام شرکتهای دولتی و نصوص مشابه دیگر و تعریف کارگر کماکان مشمول قانون کار می‌باشند[17].
در عین حال، این دیوان مجرد اشتغال به شغل رانندگی در شرکت دولتی را موجب شمول قانون کار در روابط فیمابین ندانسته است[18]. بدین ترتیب، کارکنان شرکتهای دولتی مطابق مقررات استخدامی مربوطه، سه دسته خواهند بود:
1- مستخدمین متصدی مشاغل مستمر 2- مستخدمین قراردادی 3- کارگران
از سه دسته فوق، گروه اوّل مسلماً تابع آئین‌نامة استخدامی شرکتهای دولتی بوده و به همین دلیل از شمول مقررات قانون کار مستثنی می‌باشند. گروه سوّم، بدون تردید مشمول قانون کارند ولی گروه دوّم، یعنی مستخدمین قراردادی، دارای وضعیت مبهمی هستند. به نظر می‌رسد، با توجه به اصل شمول قانون کار و مفهوم مخالف ماده 188 قانون کار، غیر از گروه اوّل (و کارگرانی که در مشاغل مستمر اشتغال دارند) بقیه کارکنان شرکتهای دولتی، تابع قانون کار هستند.
بند هشتم- کارکنان مدارس غیر انتفاعی
قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی مصوب 5/3/1367 مجلس شورای اسلامی، کارکنان و دبیران این مدارس را از لحاظ استخدامی به دو دسته تقسیم کرده است: دستة اوّل، مستخدمین و دبیرانی که از طرف آموزش و پرورش و یا دیگر وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و سازمانهای وابسته به دولت و مؤسساتی که شمول قانون مستلزم ذکر نام است و نهادهای انقلاب اسلامی، بنا به تقاضای مدرسة غیرانتفاعی و موافقت دستگاه ذیربط مأمور شده‌اند (ماده 8).
بنا به تبصرة ماده 8 قانون مزبور، رابطة استخدامی این‌گونه کارکنان با دستگاه مبدأ برقرار خواهد ماند و حقوق و مزایای آنان بر حسب توافق مؤسسة ذیربط با مدرسة غیرانتفاعی پرداخت می‌شود. سابقة خدمت مأمورین مذکور نیز از لحاظ گروه، رتبه، پایه، درجه یا عناوین مشابه دیگر و بازنشستگی و وظیفه جزو سوابق خدمت دولتی آنان محسوب خواهد شد.
دسته دوّم، دبیران و کارکنانی هستند که مستقیماً به استخدام مدارس مذکور درمی‌آیند. بنا به تصریح ماده 19 قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی بر اساس قانون تأمین اجتماعی این دسته از کارکنان از بیمه بازنشستگی و خدمات درمانی بهره‌مند می‌گردند. از آنجا که در قانون تأمین اجتماعی، مقرّراتی در خصوص مسائل استخدامی و روابط کار نیست و قانون خاص استخدامی دیگری نیز در خصوص این دسته از کارکنان مدارس غیرانتفاعی وجود ندارد، به استناد مفهوم مخالف ماده 188 قانون کار، کارکنان دستة اخیر، مشمول قانون کار خواهند بود.
بند نهم- دهیاران و کارکنان دهیاری‌ها
آئین‌نامه استخدامی دهیاری‌های کشور در جلسة مورخ 7/4/1383 هیأت وزیران به تصویب رسید[19]. مطابق ماده 7 آئین‌نامه، در صورت بکارگیری مستخدمان وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی، مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت- مصوب 1370- یا دارای مقرّرات خاص استخدامی برای تصدی سمت دهیار و یا سایر مشاغل دهیاری به عنوان مأمور، حقوق و مزایای مأمور بر اساس ضوابط استخدامی حاکم بر آن مستخدم در دستگاه ذیربط محاسبه و از محل اعتبارات دهیاری پرداخت می‌شود.
کارکنانی که مستقیماً بعنوان دهیار یا شاغل در دهیاری استخدام می‌شوند به صورت استخدام موقت و به موجب قراردادی که مدت آن حداکثر (50) ماه است به خدمت گرفته خواهند شد و در صورت رضایت پذیرفته می‌شوند. این دسته از کارکنان، تابع آئین‌نامه استخدامی دهیاری‌های کشور خواهند بود و از نظر تأمین اجتماعی و استفاده از مرخصی و سایر مواردی که آئین‌نامة مزبور مسکوت گذاشته است تابع قانون کار هستند (ماده 9 آئین‌نامه).
بند دهم- کارکنان سازمان تامین اجتماعی
آئین‌نامه استخدامی سازمان تأمین اجتماعی، دو نوع استخدام در این سازمان پیش‌بینی کرده است که مستخدمینی که در قالب یکی از این دو نوع استخدام، به خدمت سازمان مذکور درآمده باشند، مشمول آئین‌نامة استخدامی مزبور خواهند بود. این دو نوع استخدام عبارتند از استخدام ثابت و استخدام به صورت موقت.
به کارگیری مستخدمین موقت در قالب قراردادهای نمونه‌ای انجام خواهد شد که به پیشنهاد مدیر عامل سازمان به تصویب هیأت مدیره می‌رسد. بدیهی است کلیة کسانی که خارج از دو شکل فوق به استخدام سازمان درآمده باشند، به دلیل عدم شمول مقررات استخدامی خاص، مشمول قانون کار خواهند بود.
بند یازدهم- کارکنان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
قانون اساسنامة سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، مصوب 27/7/62 مجلس شورای اسلامی، کارکنان این سازمان و واحدهای تابعة آن را مشمول مقررات خاص استخدامی که به تصویب شورای سرپرستی سازمان رسیده باشد، شناخته است.
بر همین مبنا، آئین‌نامة استخدامی مذکور، تصویب و اصلاحاتی در آن به عمل آمده است. مطابق آئین‌نامة مذکور و اصلاحات بعدی آن علی‌الخصوص اصلاحیة مورخ 1/2/67، کلیة کارکنان مشمول مقررات خاص استخدامی سازمان بوده و فقط کارگرانی که به صورت روزمزد برای انجام کارهای موقت استخدام شده باشند مشمول قانون کارند.
بند دوازدهم- کارکنان آستان قدس رضوی 
مطابق فرمان مورخ 21/7/1370 ولی فقیه، کارکنان حرم امام رضا (ع) و دیگر مساجد و بقاع متبرکة وابسته به آستانه از حوزة شمول قانون کار خارجند. بدیهی است این فرمان فقط شامل کارکنان اداری و ستادی آستان قدس بوده و دربرگیرندة واحدهای صنعتی، کشاورزی و خدماتی تابعه نمی‌باشند و کارکنان واحدهای مذکور در حوزة شمول قانون کار قرار دارند.
 
بند سیزدهم- مشاورین و کارشناسان ادارات
افرادی که به عنوان مشاور، کارشناس و امثال آن برای ادارات کار می‌کنند، چنانچه رابطة شغلی آنها مشمول مقرّرات استخدامی خاص یا رابطة ویژه‌ای نباشد، مشمول قانون کار خواهند بود. مثلاً اگر مشاور حقوقی اداره از وکلای دادگستری بوده و با انعقاد قرارداد وکالت برای دفاع از حقوق اداره اقدام کند، رابطة وی با اداره تابع عقد وکالت خواهد بود. ولی اگر بر اساس توافق فیمابین مشاور، موظف به حضور در ساعات معین و تبعیت از دستورات مقامات اداری باشد، تابع قانون کار خواهد بود.
بند چهاردهم- اشتغال بازنشستگان و مسئلة شمول قانون کار
ماده 90 قانون استخدام کشوری، صریحاً هر نوع اشتغال بازنشستگان در دستگاههای دولتی را ممنوع کرده و پرداخت هر گونه وجهی را از این بابت از طرف وزارتخانه یا مؤسسة مربوط به بازنشسته در حکم تصرف غیر قانونی در وجوه دولتی اعلام کرده بود. هر چند که قانون مدیریت خدمات کشوری در این خصوص ساکت است ولی بنظر می‌رسد شمول قانون کار بر بازنشستگان دولت که قصد خدمت مجدد در ادارات دولتی را ولو بعنوان کارگر داشته باشند سالبه به انتفاء موضوع است. لیکن چنانچه این دسته از افراد با انعقاد قرارداد کار، قصد کار در بخش غیردولتی را داشته باشند مشمول قانون کار خواهند بود. همچنین است وضع کارمندانی که در خارج از ساعات کار دولتی، قصد اشتغال در واحدهای خصوصی را داشته باشند. یادآوری می‌شود که شمول قانون کار بر این گروهها به معنی شمول قانون تأمین اجتماعی نیست.


نتیجه
همان‌طور که ملاحظه شد، بخشی از کارکنان دولت و مؤسسات عمومی غیردولتی را کارگران تشکیل می‌دهند. لکن در قوانین استخدامی ایران، معیار و ملاک روشنی برای تشخیص کارگران شاغل در بخش دولتی از غیر آنان ارائه نگردیده است. البته قانون استخدام کشوری 1345 تشخیص مشاغل کارگری را به عهدة سازمان امور اداری و استخدامی کشور قرار داده بود ولی سازمان مذکور به جای ارائة معیارهای کلی و نوعی، به احصا کردن تعدادی از مشاغل بعنوان مشاغل کارگری پرداخته بود که ایرادات روش مذکور را در متن بیان کردیم.
مقالة حاضر با تشریح شمول قانون کار و این‌که طبق مفهوم مخالف ماده 188 قانون کار، کلیه کسانی که مشمول قانون استخدامی خاص نباشند مشمول قانون کار خواهند بود سعی نمود با معرفی و تحلیل وضعیت آن دسته از کارکنانی که مشمول قوانین یا مقررات استخدامی خاص هستند نشان دهد که کدام بخشها از شمول قانون کار مستثنی بوده و دامنة شمول قانون کار نسبت به واحدهای دولتی و عمومی (غیردولتی) تا کجا گسترش یافته است.
همچنین روشن شد که نه تنها معیارهای ثابت و نوعی برای تشخیص کارگران شاغل در بخش دولتی وجود ندارد، بلکه پراکندگی و سردرگمی عجیبی از لحاظ مقررات حاکم برای بخش عمومی وجود دارد. پیشنهاد می‌شود که یک قانون جامع اداری که در آن اقسام کارکنان دولت و وضعیت حقوقی (استخدامی) حاکم بر هر گروه از آنها دقیقاً مشخص شده باشد تصویب گردد و یا اساساً یک قانون استخدامی واحد وضع شود که هم کارکنان بخش عمومی و هم شاغلین بخش خصوصی را توأمان پوشش دهد.



[1] - Common Wealth


[2] - Anglo-Saxon


[3] - Common Law


[4] - Roman. Germanic


[5] - Welfare State


[6] - Globalization


[7] - Azarbycan Respublikasinin amak Macalasi, 2007.


[8] - تصویب نامه «ضوابط به کارگیری و استخدام در دستگاههای دولتی» مصوب 30/5/1381.


[9] - Downsization


[10] - بند الف ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری.


[11] - تبصره ماده 32 قانون مذکور


[12] - رأی شماره 515 مورخ 5/8/1387.


[13] - رأی شماره 187 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 2/11/72 به نقل از روزنامة رسمی شماره 14385-5/5/1373.


[14] - رأی وحدت رویه شماره 143 مورخ 29/10/1372.


[15] - رأی وحدت رویه شماره 672 مورخ 8/8/1368.


[16] - رأی وحدت رویه شماره 309 مورخ 16/8/1378.


[17] - رأی وحدت رویه شماره 135 مورخ 28/6/1371 (به نقل از روزنامة رسمی شماره 14077-20/4/1372).


[18] - رأی وحدت رویه شماره 146 مورخ 27/8/1374 (به نقل از روزنامة رسمی شماره 14852-6/12/1374).


[19] - روزنامه رسمی شماره 17288 مورخ 17/4/1383.