تحلیلی بر نظام‌نامة انتخابات سال 1285 مجلس شورای ملّی

مقدّمه

اصولاً انقلاب در مفاهیم حقوق عمومی و تفکیک میان حقوق عمومی مدرن با حقوق عمومی پیشامدرن را می‌توان در سه تحوّل کاوید. نخستین تحوّل، تفکیک اندیشة مالکانه و حاکمانة سلطان است. اگر چنین فرض کنیم که حاکمیت امر ذاتاً سیاسی است، به ناچار باید به تفکیک امر سیاسی و امر مالکانه قائل شویم، تفکیکی که بیشتر در تاریخ اروپا (بجز انگلیس) ریشه دارد. (لاگلین، 1388: 180) تفکیک رابطة سیاسی و رابطة مالکانه در تاریخ ایران نیز قابل مشاهده است. اگر چه در ایران همچون تاریخ غرب فئودالیسم وجود نداشت (مصداق اندیشة سیاست به مثابه امر مالکانه)؛ امّا شاه یا سلطانِ ایرانی، مردم را چون بردگانی می‌پنداشت که می‌توانست، در مورد آنها و امور آنها تصرف مالکانه نماید. چنین تصوّر و نگاهی در مشروطه می‌شکند و رعیت تبدیل به افراد ملّت (مذکور درقانون اساسی مشروطه) می‌شوند. افرادی که صاحب حقّ‌اند، قدرت انتخاب دارند و...

تحوّل دوّم، تدوین قانون اساسی است. قوانین اساسی از سویی مقرّرات مربوط به قدرت و اجرای قدرت را تعیین می‌کنند و از سوی دیگر حقوق ملّت را تضمین می‌نمایند. این تحوّل قرون 17 و 18 میلادی و انقلاب صنعتی (قاضی، 1383: 40)، که حقوق عمومی را به دوران مدرن منتقل نمود و منجر به پیدایش مفهوم دقیقی از قوانین اساسی و به ویژه قانون اساسی نوشته شد، را «جنبش قانون اساسی[1]» می‌خوانیم. در ایران نیز تجربة شیرینِ دستیابی به قانون اساسی نوشته در مشروطیت فراهم آمد. پیدایش این مفهوم، خالق مفهوم حقوق عمومی (در معنای مدرن آن) در ایران بود.

تحوّل سوم نیز، پیدایش امر سیاسی و حوزة عمومی در ایران بود. مراد از حوزة عمومی و امر سیاسی، بیشتر معنایی است که هابرماس بدان اشاره می‌کند: «این حوزه، قلمرویی بود که در آن، افراد خصوصی گرد هم می‌آمدند و عموم را شکل می‌دادند. این افراد به تدریج توانستند، حوزة عمومی تحت کنترل دولت را زیر سلطه خود درآورند و اقتدار دولت را به چالش کشند.» (هابرماس،1383: 40) تحوّل فوق الذّکر در حقوق عمومی ایران نیز، به تسامح شکل گرفت. علّت اصلی شکل‌گیری این تحوّلات در غرب، تاریخ آن بود. در حالی که در ایران چنین تاریخی رقم نخورد؛ امّا مفهوم حوزة عمومی (به شکل تسامحی) در ایران نیز بصورت ناقص پیاده شد.  تشکیل حوزة عمومی (که ماهیتاً جدا از دولت و ملّت بود) در ایجاد حقوق عمومی در ایران نقش مهمی ایفا نمود. مراد از ذکر مفهوم فوق الذّکر (تفکیک اندیشة مالکانه و حاکمانة سلطان، تدوین قانون اساسی و پیدایش حوزة عمومی) این بود که تحوّل حقوق عمومی و ایجاد رویکرد مدرن در آن از این سه شاهرگ مهم پیکرة حقوق عمومی می‌گذرد. این سه شاهرگ در پیکر نحیف و رنجور تاریخ حقوق عمومی ایران وجود داشت و به تناسب آن به وجود آمد.

نهضت مشروطة ایران از مهم‌ترین رویدادهای تاریخ معاصر ایران محسوب می‌شود و بدون شک تأثیر آن درحقوق، به‌ ویژه حقوق عمومی، نمایان است. در نتیجة این نهضت، تردیدهایی در برابر نهاد سلطنت، به عنوان نظریة غالب حکمرانی، ایجاد شد. نهادهای نوینی چون پارلمان اوج تأثیری است، که انقلاب مشروطه در حقوق عمومی و در پهنای سنّت ایرانی ایجاد نمود. انقلاب مشروطة ایران در چند حوزه، تأثیرگذار بود و مهم‌ترین حوزه، که برجسته‌ترین آثار نیز در آن نمایان شد، حوزة اندیشه بود. اصولاً بعد از آشنایی ایرانیان با اندیشة تجدّد که اوج آن در سفرنامه‌های پیش از مشروطه نمایان شده بود، خواست تجدّد غلبه نموده و ایرانیان در آشنایی اندک با مبانی تجدّد و پیشرفت، خواهان تغییر در حوزة اندیشه شدند. مفاهیمی چون «لائیسیته»، با اندیشه روشنفکرانی چون آخوندزاده، طالبوف و مستشار الدوله وارد ادبیات فکری ایرانیان شد. از سویی دیگر، روحانیون تجدّد خواه و مشروطه‌گرا با حمایت از مفاهیمی، چون پیشرفت و محدود شدن دولت از طریق وضع پارلمان و اندیشه‌های اصلاح‌طلبان وارد صحنه شدند[2].

آنچه در فوق به اختصار تمام مطرح شد، در مورد یکی از مهم‌ترین جنبش‌های اجتماعی ایران بود، که در آن حجم بالایی از مطالبات مدرن مطرح گردید. پیش‌تر نیز، جنبش‌ها و حرکت‌هایی وجود داشت؛ امّا در هیچ کدام از آنها خواست‌های تجدّدخواهانه با چنین وسعت نظری و سیاسی مطرح نگردید. بنابراین می‌توان اذعان داشت که جنبش مشروطیت، بزرگترین زلزله در اندیشة سیاسی و حقوق عمومی در ایران بود.

در نهایت، فرآیند جنبش مشروطه چنین بود که نهاد سلطنت، خویشتن را در انحطاط دیده و با خواست مشارکت سیاسی مردم در قالب  پارلمان موافقت نمود. از این روی، پارلمان بزرگترین دستاورد مشروطیت بود، اگرچه به لحاظ سیاسی بعدها با چالش‌های سهمگینی مواجه شد؛ امّا مفهوم قانونگذاری وارد ایران شده بود و لنگ لنگان موجودیت خویش را تثبیت می‌نمود. قانونگذاری در ایران خالق مفاهیمی چون مشارکت سیاسی، پاسخگویی مسئولین و تنظیم امور عمومی شد و از همه مهم‌تر مفهوم «حق» را وارد ادبیاتِ حقوقی ایران نمود، مفهومی که پیش‌تر برای ایرانیان ناآشنا بود. باید توجّه داشت که در این برهه، بحث حکومت قانون حدیث زمان بود. «حکومت قانون دلالت دارد بر هیئت مجموع قواعد و ضوابطی که حاکم بر نظام اجتماع باشد؛ یعنی حاکم بر روابط افراد با یکدیگر، حاکم بر روابط افراد با دولت و حاکم بر خود دستگاه دولت، حقوق خصوصی و عمومی، حقوق شخصی و سیاسی و بالاخره حقوق اساسی جملگی مشمول آن مفهوم کلی است» (آدمیت، 1385: 170). همین مفهوم، اگرچه در دوران مشروطه نارس متولّد شد امّا بعدها کلید واژة حقوق عمومی در ایران گردید. همچنین، حوزة عمومی گسترده‌تر شد و دغدغه‌های عمومی (درمقابل دغدغه‌های شخصی، خانوادگی و قومی) مطرح گشت. ورود مفهوم پارلمان یا پارلمانتاریسم که در جریان جنبش مشروطه با عنوان «مشروطیت» و «حکومت پارلمانی» به ایران راه یافت، تنها مبانی و اصول اوّلیه دموکراسی همچون آزادی، برابری، تفکیک قوا، حاکمیت ملّت، محدود ساختن قدرت حاکم و ... را در بر می‌گرفت و هنوز فاصله زیادی تا دموکراسی‌های تکامل یافته امروزی داشت (شهرام‌نیا، 1379: 474).

اهمیت مشروطه و نیز وقایع پیش از آن چون فرمان حکومتی لغو امتیاز تنباکو، رویتر، خواست عدالتخانه و ... در این است که همگی موجد «رویه‌های سیاسی» است. رویه‌هایی که درحقوق عمومی بدون شک مؤثّر هستند و مفاهیم بنیادین در حقوق عمومی، از میان همین رویه‌ها استخراج می‌شوند. برای مثال، بعد از فرمان لغو امتیاز رویتر و تنباکو مفهومی چون امکان اعتراض به فرمان و تصمیم شاه و نیز شکستن اسطورة تغییر ناپذیری فرمان شاه، ایجاد شد که در نوبة خود قابل تقدیر بود و جزء مفاهیم حقوق عمومی گردید. بنابراین، اگر معتقد باشیم تاریخ رویه‌ساز است و این رویه‌های تاریخی نقش مهمی در تدوین حقوق عمومی برعهده دارند، مطالعة سیاسی تاریخ، بدون شک در فهم حقوق عمومی به مثابة سنّت، ما را یاری خواهد نمود.

موضوع مورد بحث ما در این مقاله، «نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی» است. هدف از این تحقیق بررسی سیاسی و حقوقی این نظام‌نامه و نگرشی کلان به موقعیت نظام‌نامه در نقشة جغرافیایی حقوق عمومی در ایران است. نظام‌نامه  انتخابات مشروطه دوّمین سند موجود در تاریخ مشروطیت (بعد از فرمان مشروطیت مورّخ 14 مرداد 1285) و یکی از اسناد مهم حقوقی کشورمان است. باید توجّه داشت در جامعه‌ای که در دوران حیات سیاسی‌اش تا دورة مشروطیت، خبری از حکومت‌ها یا مقام‌های سیاسی انتخابی نبوده، چنین اختیاری، آن هم بر اساس یک متن از پیش تعیین شده، به نام نظام‌نامه، امر مغتنمی بوده است. با تمامی بررسی‌ها و انتقادهایی که در این تحقیق از این سند تاریخی- حقوقی می‌شود، نفس تدوین و تبیین این سند تاریخی، مبارک بوده است و بررسی آن خالی از فایده نخواهد بود. رویکرد اصلی تحقیق در دو جنبه مطرح می‌شود؛ نخست اینکه، نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی دارای چه مختصات و ویژگی‌های حقوقی بوده است. جنبة دوّم، دقّت در این ویژگی‌ها و تبیین آنها، با توجّه به اصول انتخابات آزاد و منصفانه است. تحلیل دو جنبة فوق با توجّه به رویکرد جدیدی خواهد بود که در حقوق عمومی (به معنای اعم) ایجاد شد.

رویه‌های قانونگذاری و سنّت سیاسی حاکم بر متون قانونی، همچون زنجیره‌ای پیوسته، سنّت قانونی ما را تشکیل می‌دهند. عدم توجّه به بخشی از این زنجیره، ما را در فهم دیگر متون قانونی ناتوان خواهد نمود. با چنین رویکردی، در رابطه با نظام‌نامة انتخاباتی، ابتدا به اصول کلّی حاکم بر آن (1) سپس، ابتکارهای موجود در این سند (2) و در پایان، به آسیب‌شناسی شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان، به عنوان مهم‌ترین بخش نظامنامه، خواهیم پرداخت (3).

1- تحلیل اصول کلی نظام‌نامه

1-1- شرایط تصویب و کلیات

نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی، سند سیاسی بود که، جهت بنای اوّلین مجلس مشروطه تدوین شد، مجلسی که عصارة مشروطیت و خواست ملّت در انقلاب 1285 در ایران قرارگرفت.  پس از صدور فرمان مشروطیت و فرمان تشکیل مجلس، تدوین نظام‌نامه انتخابات امری ضروری بود و با توجّه به بیماری رو به تزاید شاه ضرورت و اهمیت مضاعفی پیدا می‌کرد. از همین روی، مشیر الدّوله- صدراعظم- مسئول تشکیل هیئتی جهت تدوین نظام‌نامة انتخابات شد. نگاهی به ترکیب هیئت منصوب جهت تدوین نظام‌نامة انتخابات نشان از سیطرة گروهی از روشنفکران و درباریان بر امور کشور می‌داد. سران مشروطه پس از پیروزی، به همراه عدّه‌ای از وزیران و درباریان، درمحل «مدرسه نظام» که یکی از عمارات دربار بود، گرد هم آمدند. این مجلس مقدّمة تشکیل انجمن انتخابات بود و به منظور تدوین و تهیة نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی تشکیل شده بود. دراین جلسه مشیر الدّوله از طرف دولت و ملک المتکلمین ازطرف تودة مردم به دفاع از حقوق مردم و مشروطیت سخن گفتند. جلسة مدرسه نظام در روز 26 مرداد 1285 خورشیدی (18 اوت 1906 میلادی) تشکیل شد و 13 روز طول کشید. در روز 16 شهریور 1285 خورشیدی (8 سپتامبر 1906) نظام‌نامه انتخابات در 32 مادّه به امضای شاه رسید و کمتر از یک ماه بعد (14 مهر 1285) مجلس شورای ملّی باز گشایی شد.

تدوین نظام‌نامه، شادی و خرسندی مردم را برانگیخت و مشروطه طلبان را برای اصلاحات و اقدامات بعدی امیدوارتر نمود. ناظم الاسلام کرمانی در کتاب «تاریخ بیداری ایرانیان» دراین مورد می‌نویسد: «شب گذشته در شهر تهران چراغانی باشکوه کردند برای تصحیح و اتمام نظام‌نامه و ما هم برای یمن و تبرّک صورت نظام‌نامه را در تاریخ بیداری ایرانیان درج می‌کنیم که، اگر زمانی اهل ایران به خوبی از خواب بیدار شدند و چرت کسالت خواب از چشم آنها بیرون رفت، حسن و قبح و یا عیب و نقص آن را بفهمند.» (کرمانی، 1376: 601).

پس از تدوین نظام‌نامة انتخابات، دو گروه با آن به مخالفت برخواستند: اوّلین طیف مخالفین، علما بودند، که می‌خواستند مانع ورود دگر اندیشان به نمایندگی مجلس شوند و طیف دیگر، سلطنت‌طلبان بودند، که به اقتدار شاه بر کشور و قدرت وی می‌اندیشیدند. این مخالفت‌ها با تهدید مشروطه‌طلبان به تحصّن در سفارت بریتانیا ناکام ماند (آفاری، 1379: 93).

نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی در 32 مادّه تنظیم شده و مدّت نمایندگی دو سال تعیین شده بود. مهم‌ترین ابداع این نظام‌نامه، پیش‌بینی طبقاتی بودن انتخابات بود، -نمایندگان از شش طیف انتخاب می‌شدند-  که در بخش‌های بعدی بدان خواهیم پرداخت. انتخابات تهران یک مرحله‌ای و در شهرستان‌ها دو مرحله‌ای برگزار می‌شد. حدّاقل سن رأی دهندگان 25 سال تعیین شده بود. مصونیت سیاسی و جزایی نمایندگان مجلس یکی از نقاط قوّت این نظام‌نامه بود، که به منظور انجام هر چه بهتر فعالیت‌های پارلمانی و جهت جلوگیری از نفوذ قدرت و آزار و اذیت نمایندگان پیش‌بینی شده بود. موارد ابهام بسیاری در این سند تاریخی مشهود است که علّت اصلی آن اکتفا نمودن تنظیم کنندگان این سند به ترجمة مستقیم از منابع مشابه قانونی در فرانسه، بلغارستان و بلژیک و تعجیل در تنظیم آن بوده است.

بنابراین، برای شناخت نظام‌نامه به یکی از معتبرترین منابع آن یعنی قوانین انتخاباتی فرانسه، باید مراجعه نمود. سیر تحوّل قوانین انتخاباتی فرانسه ما را با تجلّی این تحوّلات در نظام‌نامة انتخاباتی کشورمان بیشتر آشنا خواهد نمود. مطابق قانون اساسی مصوّب سال 1791 میلادی و نظام انتخاباتی آن، شهروندان به دو گروه شهروند فعّال^[3] و شهروند منفعل^[4] تقسیم می‌شدند. شهروند فعّال به فردی اطلاق می‌شد، که مرد، دارای 25 سال سن و دارای تابعیت فرانسوی بود و برابر 3 روز کاری مالیات پرداخت می‌کرد. این شهروندان فعّال به صورت غیر مستقیم نمایندگان مجمع ملّی قانونگذاری را انتخاب می‌کردند. آنها در هیئت‌های بدوی حضور می‌یافتند و از هر صد نفر یک نفر برگزیده می‌شد تا در انتخاب نهایی نمایندگان مجمع ملّی مشارکت کند. شهروندان منفعل نیز از حق‌های شهروندی به جز مشارکت در انتخابات برخوردار بودند. چنانکه مشاهده می‌شود، انتخابات در این دوره، ماهیت صنفی و طبقاتی نداشت؛ ولی متغیرهای سن، جنسیت و توان مالی در صلاحیت شرکت در انتخابات مؤثّر بودند (بزرگمهری، 1385: 41-40).

در جمهوری نخست نیز، انتخابات غیر مستقیم بود و پرداخت حدّاقلی از مالیات به عنوان شرط صلاحیت رأی دادن تلقّی می‌شد. حداقل سن برای شرکت در انتخابات و انتخاب «هیئت نمایندگی» 24 سال بود؛ ولی افرادی که دارای 25 سال بودند و ملک یا مکان صنفی خاصی را در مالکیت خود داشتند و مالیات چهار روز کاری را پرداخت می‌کردند، اجازة حضور در هیئت انتخاباتی برای انتخاب نهایی را می‌یافتند. افراد برگزیدة نهایی بر اساس متغیرهای سن و وضعیت تأهّل به یکی از دو مجلس راه می‌یافتند. همین ترتیب در دورة بازگشت به نظام پادشاهی در سال‌های (1814-1848) میلادی نیز حفظ شد، لیکن شرط پرداخت مالیات در سال‌های این دوره سخت‌تر شد. در جمهوری دوّم، رأی همگانی برای تمامی شهروندان مرد در نظر گرفته شد و سن انتخاب‌کنندگان به حداقل 21 سال افزایش یافت؛ امّا در جمهوری سوم از سال 1870 میلادی، قانون سال 1875 میلادی شیوة رأی‌گیری اسمی را برای حوزه‌های انتخاباتی لحاظ نمود و قانون سال 1885 میلادی نظام رأی‌گیری فهرست اکثریت را مبنا قرار داد (بزرگمهری، 1385: 46-43).

1-2- نظام انتخاباتی

برای تحقّق انتخابات آزاد و منصفانه، یکی از شروط این است، که انتخاب‌شوندگان نمایندة واقعی اقشار گوناگون شهروندان باشند. با توجّه به متن نظام‌نامه به نظر می‌رسد، در وهلة نخست طبقه‌های اجتماعی و در وهلة دوّم، حوزه‌های انتخابیه برای تقسیم‌بندی انتخاب‌کنندگان ملاک باشند. در مورد تقسیم‌بندی بر اساس طبقه‌های اجتماعی، باید اذعان داشت، که جامعة ایران عصر مشروطیت، مانند بیشتر جوامع، طبقاتی بود. در عین حال، با توجّه به تقسیم‌بندی بر اساس اصناف، نظام‌نامه را می‌توان آیین انتخابات صنفی نیز تلقّی نمود (رحیمی، 1389: 145). تقریباً بیشتر مردم از این وضعیت رضایت داشتند و در نتیجه وضعیت طبقاتی و رضایت از آن موجب ثبات و سکون اجتماعی می‌شد. باید توجّه داشت، که نقش طبقه‌ها در ساختار سیاسی ایران دورة قاجار یکسان نبود و طبقه‌هایی مانند شاهزادگان و ایل قاجار، اشراف و اعیان، خوانین و روحانیون مجتهد، نقش مهم‌تری را در ساختار قدرت سیاسی ایفا می‌نمودند (سائلی کرده ده، 1378: 90). مادّة 6 نظام‌نامه، تقسیم‌بندی مذکور را در مورد انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان به کار گرفت. باید توجّه داشت که سامانة طبقاتی، نخستین بار در کشور انگلستان اجرا شد و تا سال 1984 میلادی انتخابات انگلستان بر این مبنا در سه حوزه اشراف، روستاها و دانشگاه‌ها انجام می‌شد و به هر طبقه‌ای، درصد مشخّصی از کرسی‌ها اختصاص می‌یافت.

1-3- تفوّق رویکرد سیاسی بر رویکرد متن محور در نظام‌نامه

اصولاً رویکرد متن محوری که در ایران به خاطر سلطة نگرش فقهی، حاصل شده بود در مشروطیت دچار شکاف‌هایی می‌گردد و عرض اندام رویکرد سیاسی در فهم قانون و مفهوم حقوق، این برتری را به چالش می‌کشد. مهم‌ترین جهت‌گیری مشروطه‌طلبان که شاید بتوان گفت تحت تأثیر مواضع سیاسی بدین سو کشیده شد، تفوّق رویکرد سیاسی بر رویکرد متن محور در تنظیم اسناد حقوق عمومی در مشروطیت است. در این نگاه توجّه به مقتضیات سیاسی در به کارگیری مواد مناسب قانونی، مورد استفاده و بهره‌برداری قرار می‌گیرد. از این رو قانون به عنوان حلقة نهایی، میانِ حقیقت و عینیت راهگشا می‌شود.

تکیه بر نگرش سیاسی «حقوق عمومی به مثابة سنّت» و تعدیلِ نگرش متن محور یا حقوقی صرف، به منابع حقوق عمومی است. یکی از مباحث اصلی در نگاه سیاسی، بررسی سنّت حاکم و نیز رویه‌هایی است که در فرآیند تاریخی ایجاد شده‌اند. سنّت سیاسی در ایران، حاکی از اتفاقاتی است که بی‌شک امروز تأثیر آنها را در زندگی سیاسی خویش مشاهده می‌کنیم. اصولاً نمی‌شود به مفاهیم مختلف حقوق عمومی توجّه کرد و درصدد فهم آنها بود امّا سنّتِ موجود در پیدایش آنها را فراموش کرد. هر کدام از این وقایع رویه سازی خاصّی را در سنّت سیاسی و حقوقی اعمال می‌کنند.

تفوّق نگاه سنّت محور و رویکرد سیاسی به متن حقوقی در نظام‌نامه، که محصول شرایط حسّاس سیاسی زمان مذکور است، رویکرد مناسبی را در مقابل سبک نگاه حقوقی به حقوق (نگاه متن محور) در تاریخ حقوق ثبت نمود. نظام‌نامة انتخابات مشروطه، یکی از این رویه‌های موجود در تاریخ ایران است. در تاریخ ایران رویه‌های حقوقی که در تاریخ ثبت شود، بسیار است؛ چنانکه کنترل حاکم، مفهومی ناآشنایی برای ایرانیان بود؛ امّا بعد از لغو امتیاز تنباکو یا رویتر، این مفهوم یعنی کنترل حکومت خلق شد و نهاد پاسخگویی در عالم حقوق عمومی ظاهر گشت.

2- ابتکارهای نظام‌نامه

استفاده از لفظ «ابتکار» شاید لفظ مناسبی نباشد، مراد از ابتکارات، تأسیسات حقوقی است؛ تأسیساتی که بعد از نظام‌نامه در متون حقوقی بعدی یا ادامه یافت یا به فراموشی سپرده شد؛ امّا هر کدام از این تأسیسات توجیه حقوقی و یا سیاسی خویش را داشته‌اند.

2-1- تعداد و نوع نمایندگان

2-1-1- طبقاتی بودن انتخابات

طبق مادّة اوّل نظام‌نامه، انتخاب کنندگان در ایران منحصراً  از 6 طبقه معین خواهند بود. اوّل: شاهزادگان و قاجاریه، دوّم: علمای اعلام و طلّاب، سوّم: اعیان و اشراف، چهارم: تجّار و مالکین، پنجم کشاورزان، ششم: اصناف. به موجب این نظام‌نامه، تعداد 156 نفر نماینده انتخاب شدند که 60 نفر از آنان نمایندگان تهران بودند. در تهران هم، شاهزادگان و قاجاریه (4 نفر)، علما و طلّاب (4 نفر)، تجّار (10 نفر) مالکین و کشاورزان (10نفر) اصناف از هر صنفی یک نفر که جمعاً می‌شد 32 نفر، که این تعداد بعلاوة سایر دسته‌بندی‌ها در تهران، جمعاً 60 نماینده معین شده بود. مجلس اصل طبقاتی بودن انتخابات را به اکثریت 75 رأی در برابر 6 رأی مخالف تأیید کرد. هم‌چنین در نظر آن نهاد، طبقاتی کردن انتخابات مجلس، بهترین عکس‌العمل سیاستمداران مشروطه در این زمینه بود؛ زیرا در وهلة نخست، انتخابات طبقاتی منعکس کنندة طبقات شرکت کننده در نهضت ملّی بود و در وهلة دوّم، برای مردم که در آزمایش تاریخ هیچ نوع انتخابی به خود ندیده بودند، انتخابات طبقاتی در این مرحله ساده‌ترین و عملی‌ترین و عاقلانه‌ترین روش بوده است؛ اگرچه مطلوب نبوده است (آدمیت، 1355، 1، 345).

در نظام‌نامة انتخابات شناخت شاهزادگان، اعیان و اشراف و علما بنا به تشخیص عرف و عادت بود. از این روی، برای آنان ضابطه‌ای درنظر نگرفته بودند. در این زمینه، نظام‌نامه‌ انتخابات دارای نقاط ابهام و در نتیجه ضعف می‌شد؛ زیرا هر چند امکان شناسایی اعیان و اشراف به لحاظ مشخص نبودن میزان درآمد و مالیات ممکن نبود؛ امّا برای علما و شاهزادگان به یقین امکان در نظر گرفتن معیار مشخص وجود داشت. در کنار طبقه‌های فوق، تجّار به طبقه‌ای گفته می‌شد، که حجره و تجارت معین داشته باشند. اصناف باید از اهل صنف بوده و کار معین صنفی داشته باشند و مالکین و کشاورزان باید صاحب ملکی باشند، که هزار تومان قیمت داشته باشد. مالک به معنای «ارباب ملک» به کار می‌رفت و کشاورز مرادف بود با «زارع». به همین دلیل بود که بسیاری از مالکین و کشاورزانی که مستغلات آنها کمتر از هزار تومان بود از حقّ رأی دادن محروم شدند و این در حالی بود که تعداد آنها بسیار بود. این حکم (یعنی معیار هزار تومان برای مالکین) در نخستین اعلان انتخابات که حاکم تهران منتشر کرد لغو شد و صاحبان مستغلات هم که بهای مستغلاتشان کمتر از هزار تومان بود، درحکم مالکین به شمار آمدند.

در گیلان اصل طبقاتی بودن انتخابات مورد ایراد واقع شد. در آنجا نمایندگان دو طبقة علما و تجّار هرکدام پانصد رأی و وکلای اصناف هزار رأی آوردند. جمعی از اصناف گفتند بنا بر قانون اکثریت همة وکلای گیلان باید از اصناف باشند؛ امّا مجلس در پاسخ اعلام کرد: «حالا تغییر طبقاتی مضر به مملکت است، ما نباید تغییر دهیم تا وقتی مصلحت اقتضا کند» (همان: 348). سید نصرالله تقوی نیز در توجیه طبقاتی بودن انتخابات معتقد است، که ملاحظة طبقات برای مساعدت وقت بوده است. روزنامة حبل المتین نیز یکی از منتقدین شیوة طبقاتی بود. میرزا ابوالحسن خان در جواب ایراد این روزنامه و در دفاع از طبقاتی بودن انتخابات می‌گوید: «در هر جا که اوّل مشروطه شده انتخابات از طبقات بوده در سایر جاها که شیوة انتخابات به سیاق اکثریت است به جهت این است، که لااقل در صد نفر، نود نفر عالم است؛ ولی حالا در اینجا اینطور نیست» (همان: 349).

با توجّه به توجیه‌های اصل طبقاتی بودن انتخابات در نظام‌نامه، به نظر می‌رسد، آنچه در چنین رویکردی  نقش توجیهی داشته است «مصلحت انگاری»هایی بوده که بر منطقِ صرفِ حقوقی ارجحیت یافته است. بدیهی است، که با توجّه به شرایط زمانی و مکانی تصویب نظام‌نامه، امکان غیر طبقاتی بودن انتخابات در دوره‌ مورد نظر اصلاً وجود نداشت؛ امّا آنچه در واقعیت رخ داد، عدم اعمال دقیق طبقاتی بودن انتخابات بود. از طبقه‌های شش‌گانه رأی دهندگان، تنها نمایندگان دو طبقة شاهزادگان و علما از افراد گروه خود انتخاب شدند. وکلای چهار گروه دیگر (اعیان، تجّار، مالکین، کشاورزان و اصناف) برخی به طبقة حقیقی خود تعلّق داشتند و برخی از میان افراد سایر طبقات انتخاب شدند. توجیه چنین عملی نیز براساس دستور نامة انتخاباتی بود، که اذعان داشته بود: «رأی دهندگان مجبور نیستند حتّی از صنف و طبقة خودشان انتخاب کنند» (همان: 359). چنین شد که با وجود اصل طبقاتی بودن انتخابات مجلس شورای ملّی پسرِ روضه خوان، نمایندة اعیان شده، ناظم مدرسه علوم سیاسی و ملایی به وکالت تجّار وارد مجلس شد و معلّم مدرسة سیاسی نمایندة حمامیان و یخچالیان شد و چند روحانی نیز از منتخبین اصناف گردیدند.

طبقاتی بودن مجلس طیف فکری مجلس را برهم زد. برجسته‌ترین وکلای مجلس اوّل از طبقة به اصطلاح اعیان بودند که در واقع به طبقة متوسط شهری تعلّق داشتند. مالکین و نمایندگان اصناف نیز از «اعتدالیون» مجلس بودند[5]؛ امّا ایراد اساسی بر طبقاتی بودن، فلسفة وجودی آن بود. در واقع افراد به دلیل قرار گرفتن در یک طبقة خاص، امتیازی خاص را به دست می‌آوردند، که این اصولاً با اصل برابری حقوقی افراد در تعارض بود. در هر طبقه و گروه اجتماعی نظرهای سیاسی مختلف و گاه متعارض هم بودند که شکل منسجمی نداشتند. از این رو در شناخت ترکیب سیاسی مجلس تأکید برملاحظات طبقاتی مثمر ثمر نخواهد بود[6].

ترتیبی که در نظام‌نامه پیش‌بینی شده بود، موجب گردید تا این نظام‌نامه به «نظام‌نامة انتخابات اصنافی» موسوم شود. محدودیت‌های نظام‌نامه در این خصوص، مشروطیت را به نوعی الیگارشی اجتماعی تبدیل نمود. در نتیجه، در دورة نمایندگی، میان نمایندگان شش طبقة اجتماعی مصرح در قانون، رقابت فراوان برای تأمین منافع صنفی به جای منافع ملّی و عمومی پدید آمد و موجب آن شد که مجلس از وظیفة اصلی خویش فاصله گیرد (احمدی، 1389: 137).

2-1-2- تعداد نمایندگان تهران

یکی دیگر از مصادیق تفوّق نگاه سیاسی بر نگاه متن محور (یا رویکرد حقوقی) تعداد نمایندگان تهران بود. مادّة ششم نظام‌نامه اذعان می‌داشت: «عدّة انتخاب شدگان ملّت در بلاد ایران، متناسب با جمعیت سکنة آن بلد است و از هر ایالتی، شش یا دوازده نفر، موافق صورت ذیل باید انتخاب شود، مگر تهران که عدّة انتخاب شدگان آن به موجب تفضیل ذیل است: تهران 60 نفر (به تفکیک 6 طبقه)، آذربایجان 12 نفر، خراسان 12 نفر، گیلان 6 نفر، مازندران 6 نفر، قزوین، سمنان، دامغان و خمسه 6 نفر، کرمان و بلوچستان 6 نفر، فارس و بنادر 12 نفر، عربستان و لرستان و بروجرد 6 نفر، کرمانشاه و گروس 6 نفر،  کردستان و همدان 6 نفر، اصفهان، یزد، کاشان و قم 12 نفر و عراق ملایر، توسیرکان، نهاوند، کمره، گلپایگان و خوانسار 6 نفر». 

این سهم ممتاز تهران با انتقادهایی هم همراه بود. «امام جمعة خوی برهان اصولی آورده که: به نسبت جمعیت ایران و به مأخذ 200 نفر وکیل به تخمین هر یکصد هزار نفرحقّ انتخاب وکیل دارند. به این قاعده به جمعیت تهران 3 نفر می‌رسد و اگر معیار طبقاتی بگیریم 6 نفر و اگر به ملاحظات پایتخت بودن دو برابر حساب بیاوریم 12 تن می‌شود. پس چطور است که برای تهران 60 نفر نماینده معین گردیده و برای ایالات بزرگ که چند کرور جمعیت دارند 12 وکیل در نظر گرفته‌اید» (آدمیت، پیشین: 349).

واقعیت این بود که تعداد نمایندگان ویژة تهران، دلیل سیاسی مصلحت‌نگرانه داشت. سیاستمداران و تنظیم کنندگان نظام‌نامه از این موضوع واهمه داشتند، که حکام و والیان در کار انتخابات وقفه خواهند انداخت و میزان حدّاقل برای تشکیل مجلس فراهم نخواهد شد. لذا باتوجّه به مادّة 19 تعداد جمعیت نمایندگان تهران را برابر با حدّاقل میزان لازم برای تشکیل پارلمان معین نمودند تا بدین وسیله از نیرنگ حکومت و برخی از والیان که مخالف تشکیل مجلس شواری ملّی بودند، جلوگیری شود. در همین زمینه فریدون آدمیت تعیین60 نماینده برای تهران را بزرگترین تدبیر برای انعقاد فوری مجلس ملّی می‌داند (آدمیت، پیشین: 350).

2-2- مصادیق و برون‌داد تفوّق نگاه سیاسی موجود در نظام‌نامه

نگرش سیاسی و مصلحت بینی‌های موجود در نظام‌نامه، علّت وضع مواد 12 و 19 این سند قانونی نیز بود. مادّة 12 نظام‌نامه مقرّر می‌دارد: «هرگاه یکی از اعضای مجلس شورای ملّی استعفا یا فوت نماید و بیش از شش ماه به انتخابات جدید باقی باشد، اعضای مجلس به جای او یک نفر از اهل ایالت خودش [را] انتخاب خواهد کرد.» مفاد و محتوای این مادّه، صریحاً با فلسفة نمایندگی مخالفت داشت زیرا انتخاب مجلس هرگز نمی‌توانست جایگزین رأی و خواست مردم در تعیین نمایندگان ازسوی مردم باشد. شناخت حقّ انتخاب وکیل برای خود مجلس ازهمان بابت بود، که بر اثر استعفای برخی از نمایندگان تا آنجایی که ممکن است کار مجلس لنگ نشود. این واقعه سابقة تاریخی داشته است که به دنبال آن ده کرسی نمایندگی مختل شد. از این تعداد، چند تن از مجلس کناره‌گیری کردند، دو نفر درگذشتند و اعتبارنامة دو نفر (میرزا محمّد علی خان نصرت السّلطان و میرزا علی اکبر خان دبیرالسّلطان) ردّ شد[7].

مادّة 19 نظام‌نامه نیز با همین هدف، یعنی؛ تلاش برای برقراری فوری مجلس شورای ملّی وضع شد و توجیه حقوقی نداشت: «انتخاب شدگان دارالخّلافه و سایر ایالات هر چه زودتر باید در تهران حاضر شوند چون انتخاب شدگان ولایات به موجب نظام‌نامه باید منتخب شوند و حضور آنها فعلاً مدّتی طول خواهد کشید. لهذا منتخبین تهران حالا انتخاب می‌شوند و مجلس تشکیل خواهد شد و به وظایف خود رفتار خواهند نمود تا منتخبین ولایات حضور به هم رسانند و تأخیر حضور آنها سبب تعطیلی مجلس نخواهد شد.»

براساس اصول کلّی حقوق عمومی، نمایندگی پارلمان اصولاً ویژگی ملّی دارد، یعنی؛ نمایندگان حوزه‌های انتخابیه بعد از تشکیل پارلمان تنها نمایندگان حوزه‌های متبوع خویش نیستند و وظایف آنان ملّی است. در مورد انتخابات دورة مشروطیت نیز، همین امر صادق است، بدین معنا که نمایندگان شهرهای مختلف، نمایندة سایر شهرهای ایران نیز محسوب می‌شوند، این در حالی بود که بدون حضور نمایندگان تمام یا حدّ نصابی بیشتر از حدّ نصاب تشکیل جلسات برای شروع به کار مجلس لازم بود. همان طور که درمتون تاریخی نمایان است، نگرانی مشروطه‌طلبان از عدم تشکیل مجلس آنها را وا داشت تا با تحلیل شرایط روز، موازین حقوقی را به نسبت آشکار نادیده بگیرند و تبیین سیاسی از متن حقوقی داشته باشند.

همانطور که در متون تاریخی می‌بینیم و در مکاتبات مجلس نیز قابل ملاحظه است از ولایات سیل شکایت روان بود که حکّام در امر انتخاب وکلا کارشکنی می‌کنند. اساساً از عاملانی که یک عمر به سنّت مطلقه حکم رانده بودند، انتظار نمی‌رفت که یک بار ترک عادت کنند. این مسائل بود که سعد الدّوله درهمان آغاز کار در نطق‌اش در مجلس چنین گفت: «حکام ولایات برای تصرّفات مالکانه‌ای که در امر حکومت می‌کنند و خیالات مستبدانه‌ای که درنظر گرفته‌اند میل به پیشرفت عمل انتخاب وکلا ندارند و در این امر مسامحه می‌کنند.» درچنین فضایی بود که پیش‌بینی موادی چون؛ مواد 12 و 19 نظام‌نامه، توجیه عقلانی خویش را می‌یابند تا سامانة انتخابات در ایران لنگ لنگان به حرکت خود ادامه دهد و باز نایستد.

2-3- مصّونیت سیاسی و جزایی و نمایندگان

مادّة بیست و سوم نظام‌نامة انتخابات، ایجاد کنندة نوعی مصّونیت سیاسی و نیز مصّونیت جزایی برای نمایندگان مجلس است. مادّة بیست و سه اذعان داشت: «بدون اجازه مجلس، احدی از اعضای مجلس را نمی‌توان به هیچ عنوان گرفتار و دستگیر نمود، مگر مرتکب به جنحه یا جنایتی باشد، به طرز علنی و کلیة تحریر و تقریر اعضای مجلس در مصالح دولت و ملّت آزاد و هیچ کس، حقّ مزاحمت آنها را ندارد، مگر در صورتی که تحریرات و تقریرات عضوی برخلاف مصالح عامّه و موافق قوانین شرع انور، مستوجب مجازات باشد. دراین صورت به اجازة مجلس این نوع اشخاص به محکمه عدلیه، جلب خواهند شد.»

با توجّه به اینکه عنوان مصّونیت نمایندگان، اصولاً امری کلّی است، ذکر آن در نظام‌نامه، جای تردید می‌باشد. همچنین نظام‌نامه، حاکم بر انتخاب نماینده و مرحلة پیش از نمایندگی است و ربطی به  مرحلة پس از انتخاب به نمایندگی ندارد؛ امّا با وجود این با توجّه به سکوت قانون اساسی مشروطه، می‌توان گفت بیان این مصّونیت در نظام‌نامه یکی از نقاط قوّت این متن قانونی می‌تواند باشد. پیش‌بینی مصّونیت سیاسی و جزایی برای نمایندگی مجلس بوده است، که به منظور انجام هر چه بهتر فعّالیت‌های پارلمانی و برای جلوگیری از نفوذ قدرت و آزار و اذّیت نمایندگی پیش‌بینی شد. 

با توجّه به متن قانونی فوق به نظر می‌رسد اولاً جنایات آن هم به صورت علنی (یا مشهود) قابل تعقیب است، بنابراین نمایندگان در مورد تخلّفات چه علنی و چه غیر علنی (مثل تصادفات رانندگی) و نیز درمورد جنحه و جنایات غیر علنی مصّونیت دارند. ثانیاً تمامی گفتار و نوشتار نمایندگان مجلس که در رابطه با مسئولیت پارلمانی آنها باشد، آزاد است و در صورتی که گفتار یا نوشتاری برخلاف مصالح عامّه یا طبق شرع جرم باشد، فقط با اجازة مجلس قابل تعقیب است. به هر حال فرض چنین مصّونیتی (مصّونیت تعقیب) بی‌شک درانجام صحیح مسئولیت پارلمانی می‌تواند، مثمر ثمر باشد؛ زیرا نمایندگان را از آزار و اذّیت صاحبان قدرت مصّون می‌دارد. در واقع، نظامنامه نوعی تعرّض‌ناپذیری را برای نمایندگان پیش‌بینی نموده است، این تلقّی در متون قانونی آتی ادامه نیافت و در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تنها مصّونیت سیاسی و عدم مسئولیت پذیرفته شد و نمایندگان فاقد مصّونیت جزایی می‌باشند.

2-4- هیئت نظارت بر انتخابات

مادّة نهم نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی نظارت بر انتخابات را پیش‌بینی نموده است: «در هر محلّی که انتخابات به عمل می‌آید، انجمنی برای نظارت بر انتخابات از معرفی شدگان طبقات شش‌گانه انتخاب کنندگان آن محل (مرکب از 6 نفر) و تحت نظارت موقّتی حاکم یا نائب‌الحکومه همان محل، تشکیل خواهد شد. از این قرار دو انجمن تشکیل می‌شود؛ انجمن محلّی و ایالتی. انجمن محلّی در شهرهای جزو ایالات و انجمن ایالتی در کرسی ایالات. در مادّة دهم این نظام‌نامه رسیدگی به شکایات راجع به انتخابات بر عهده انجمن مذکور در مادّة نهم است. در این مادّه، اعلام شده است: «شکایات راجع به انتخابات، مانع از اجرای انتخابات نخواهد بود». در مادّة یازدهم اعلام شده است: «اگر از انجمن محلّی کسی شاکی باشد، به انجمن ایالتی رجوع خواهد کرد و اگر نتیجه‌ای حاصل نشد به مجلس شورای ملّی باید رجوع نماید». بنابراین مرجع رسیدگی کننده به شکایات حاصل از انتخابات پیش‌بینی شده بود، شاکی باید ابتدا به انجمن محلّی، سپس انجمن ایالتی و سرانجام به مجلس شورای ملّی مراجعه می‌نمود.

3- آسیب شناسی شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان

3-1- موانع حقوقی ناشی از شرایط ایجابی[8]

اصولاً با همة توجیهات مبنی بر مصلحت بینی‌های مشروطه‌طلبان مبنی بر نگرانی‌شان برای شروع کار مجلس مواردی نیز در نظام‌نامه بود، که مانع مشارکت فعّال سیاسی مردم می‌شد، که به بررسی آنها خواهیم پرداخت.

3-1-1- ابهام ناشی از الگو‌برداری ناقص از قوانین غربی

نظام‌نامة انتخابات مجلس شورای ملّی مانند بسیاری از اسناد حقوقی در ایران، از متون مشابه در غرب نمونه برداری شد. ترجمة مستقیم متون غربی، اگر شرایط جغرافیایی محلّی که قانون در آن ترجمه شده را در نظر نگیرد قطعاً ناکارآمد خواهد شد. ابهام هایی که در این راستا به وجود آمده بود، می‌توانست مانع مشارکت فعّال سیاسی مردم در انتخابات شود. نظام‌نامه از قوانین مرتبط کشور فرانسه، بلژیک و بلغارستان نمونه‌برداری شده بود.

نمونه‌ای از این ابهام‌ها و سوء تعبیرها در این نظام‌نامه ذکر می‌شود: در بند 7 مادّة 3 یعنی محرومین از انتخاب کنندگان می‌خوانیم: «مرتکبین قتل و سرقت و مقصّرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند و متّهمین به قتل و سرقت و... که شرعاً رفع تهمت ازخود نکرده باشند». حال آنکه در مفهومی مشابه در بیان محرومین از حقّ انتخاب شوندگان، در بند 5 مادّة 5 می‌خوانیم: «مرتکبین به قتل و سرقت و ... که شرعاً رفع تهمت از خود نکرده باشند». در مقایسه این دو چند مفهوم را متذکر می‌شویم: اوّلاً عقلاً باید شرایط انتخاب شونده، سخت‌تر و معیارهای محتاطانه‌تری از شرایط انتخاب کننده، جهت حمایت از مردم داشته باشد در حالی که با توجّه به متن قانون عبارت «مرتکبین قتل و سرقت و مقصّرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند» از شرایط محرومیت انتخاب شوندگان حذف شده است. به عبارت دیگر انتخاب کنندگان در دو حالت یعنی؛ «مجازات شده باشند» و «رفع اتهام نکنند»، امّا انتخاب شوندگان در یک حالت، یعنی؛ «رفع اتهام نکنند» محروم می‌شوند، که این غیر منطقی است و اصولاً می‌بایست، شرایط انتخاب شونده با معیارهای سخت‌تری تعیین گردد.

همچنین این عبارت که «متّهمین به قتل و سرقت و ... که شرعاً رفع تهمت از خود نکرده باشند» با توجّه به اصل برائت بی‌معناست؛ زیرا اصل برائت است و هیچ کس موظّف بر رفع اتّهام نیست، بلکه مدعی اتّهام وظیفة اثبات اتّهام را بر عهده دارد.

ایراد فوق را تحت عنوان دیگری از شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان نیز شاهد هستیم؛ در زمرة شرایط انتخاب کنندگان عبارت «اشخاصی که معروف به فساد عقیده هستند» ذکر شده است در حالی که در مادّة مشابه در شرایط انتخاب شوندگان از عبارت «اشخاصی که معروف به فساد عقیده هستند و متظاهر به فسق» استفاده شده است. از مقایسة دو عبارت فوق در می‌یابیم، کسی که متظاهر به فسق است، نمی‌تواند انتخاب شود؛ ولی می‌تواند انتخاب کند. همچنین عبارت کسانی که «معروف به فساد عقیده» هستند، عبارت مبهمی است. چطور فساد عقیده کشف می‌شود؟ و معروف بودن بدان چگونه و توسط چه کسی و چه مقامی کشف می‌شود؟ آیا معروف بودن به فساد عقیده می‌تواند جنبة قضایی داشته باشد[9]؟

علاوه بر مواردی که در بالا ذکر شد، مورد دیگری که ناشی از ترجمة مستقیم در این سند قانونی است بکارگیری یک مفهوم واحد با چندین لفظ متفاوت است. این لفظ مشترک همان عبارت «تبعه» است، که با الفاظ متفاوت بیان شده است در حالی که مراد از همة آنها یکی بوده است. در بند 3 مادّة 2 عبارت «رعیت ایران» بکار گرفته شده در بند 3 ماده 4 از عبارت «رعیت داخله» استفاده شده است. این در حالیست، که استفاده از کلمة رعیت به جای تبعه صحیح نمی‌باشد؛ زیرا تبعه، بار حقوقی خاصی دارد، که با رعیت متفاوت است و اینجا مراد تبعه است. با وجود این لفظ «تبعة خارجه» دو بار در بند 3 ماده 3 و بند 2 ماده 5 نظام‌نامه مشاهده می‌شود.

آخرین مصداقِ ابهام بندهای 1 و 2 مادّة 4 است که «زبان فارسی» و «سواد فارسی» به عنوان دو شرط متفاوت ذکر شده است، در حالی که تفاوت آنها معین نیست. اگر این دو دارای دو معنای متفاوتند، این تفاوت در کجاست و اگر در یک معنی بکار رفته‌اند، چرا در دو بند مجزّا و با دو لفظ متفاوت ذکر شده‌اند؟

3-1-2- مذهب رسمی واقلیت‌ها

در قانون اساسی مشروطه اشاره‌ای به مذهب رسمی نشده بود؛ امّا بعدها در متمّم قانون اساسی و در مادّة اوّل متمّم این موضوع ذکر شد، این در حالی بود، که در مادّة 58 متمّم قانون اساسی مشروطه، مسلمان بودن یکی از شروط وزرا ذکر شده بود؛ امّا در نظام‌نامة انتخابات شرط مسلمان بودن در زمرة شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان قرار نگرفت (مواد 4 و 5 نظام‌نامه). از سوی دیگر در نظام‌نامه سهمی برای اقلیت‌ها مشخص نگردیده بود؛ که امّا این موضوع یکی از موضوع‌هایی بود، که موضوع برخی گفتگوها و ماجراهای تاریخی عصر مشروطه قرارگرفت. برای مثال، نائینی، به عنوان یکی از روحانیون مشروطه خواه، به انتخابات آزاد و همگانی که در آن حتّی اقلیت‌های دینی هم حق شرکت و انتخاب نماینده از میان خودشان را دارند، معتقد بود (شهرام نیا، 1379: 272). این در حالی است، که همگانی بودن انتخابات در میان سایر روحانیون مشروطه خواه، گاه با شک و تردید مطرح می‌شد. 

با بررسی اصول قانون اساسی مشروطه مشخص می‌شود، هیچ گونه پیش‌بینی خاص نشده است، که اقلیت‌های مذهبی و دینی ایرانی، نماینده‌ای در مجلس داشته باشند (درمجلس دور اوّل شورای ملّی)؛ امّا یهودیان و مسیحان و زرتشتیان اصرار داشتند، که نمایندة خود را در مجلس داشته باشند. ناظم الاسلام کرمانی می‌نویسد: «با یهودیان و ارمنیان مذاکره شد و آنها قبول کردند، که از داشتن نمایندة خود در مجلس صرف نظر کنند و ارمنیان آقای طباطبایی و یهودیان آقای بهبهانی را به عنوان جانشین نمایندة خود در مجلس قبول کردند، که از حقّ آنها دفاع کنند؛ امّا زرتشتیان زیر بار نرفتند و اصرار داشتند، که نمایندة خود را مجلس پشتیبانی کند». در مجلس دوّم و مجالس پس از آن، اقلیت های دینی مستقلاً نمایندگانی از خود به مجلس شورای ملّی فرستادند (مروارید، 1377: 211).

3-1-3- ملاک دارایی

یکی از شرایط برای ملّاکین و زارعین (یا فلاحین)[10]، داشتن ملکی با ارزش بالای هزار تومان[11]، برای تجّار دارا بودن حجره و تجارت معین بود[12] و اصناف باید از اهل صنف باشند و کار معین صنفی داشته باشند و دارای مغازه‌ای، که اجاره‌ آن بر اساس اجاره‌های متوسط محلّی باشد[13]. اصولاً آنچه در این میان به چشم می خورد باور آن زمان نگارندگان  نظام‌نامه مبنی بر ارتباط میان مالکیت و حقّ مشارکت سیاسی بود. چه آنکه امروزه این تصوّر، قابل قبول نبوده و تابعیت، شهروندی و حقّی به نام حقّ تعیین سرنوشت خود، ملاک تعیین حقّ رأی می‌شود و ملاک‌هایی چون ثروت، طبقة اجتماعی یا اشتغال به یک حرفه یا عضویت در یک صنف منشأ حقّ رأی نمی‌شود. همچنین با وضع چنین قاعده‌ای تعداد بسیاری از ملاکین و کشاورزان از حقّ انتخاب نمودن محروم شدند، که این محرومیت اصولاً هیچ معنایی نداشت. امّا باید توجّه داشت، که فقدان مذاکرات در مورد رابطه‌ مالکیت و حقّ انتخاب شدن، برای تدوین‌کنندگان از اهمیت وافری برخوردار نبوده و ظاهراً گنجاندن شرط دارایی در موارد فوق، برای آنها امری عادّی و طبیعی به شمار می‌رفته است (سائلی کرده ده، پیشین: 133).

3-2- محرومیت‌ گروه‌های اجتماعی ناشی از شرایط سلبی[14]

3-2-1- محرومیت زنان از حقّ انتخاب نمودن و انتخاب شدن

زنان و به عبارتی دقیق‌تر زنانِ تحوّل خواه، بعد از مشروطه، امیدوار بودند که انقلاب مشروطه، زندگی فردی و اجتماعی‌شان را دگرگون کند و به تحقیر و ستم بر آنها خاتمه دهد؛ امّا این انتظار در نخستین گام‌های مشروطه خواهان یعنی؛ تنظیم نظام‌نامة انتخابات رنگ باخت؛ زیرا نویسندگان نظام‌نامة مجلس شواری ملّی با توجّه به فرهنگ و سنن حاکم بر جامعه و نیز از بیم واکنش‌های احتمالی، زنان را از انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم کردند و آنها را در ردیف قاتلان، سارقان و محجوران قرار دادند (مواد 3 و 5 نظام‌نامه). باید توجّه داشت، که بسیاری از حق‌های سیاسی مکتسبه در تاریخ ایران، با مبارزه و تلاش آن طیف و گروه بوجود نیامده، بلکه بیشتر نتیجة «لطف حاکم» بوده است، بنابراین، تزلزل دراعمال این حق‌ها از سوی صاحبان آنها طبیعی می‌نمود.

طرفداران حقّ رأی زن، از تعدادِ اندکی از زنان چون صدّیقة دولت آبادی که در انجمن‌های رادیکال زنانه فعالیت داشتند و نیز تعدادی از روشنفکرانِ مردِ مشروطه طلب تشکیل شده بودند. با وجود این، فعالیت‌هایی نیز از سوی جامعه‌ زنان وجود داشت؛ ولی این فعالیت‌ها علناً با حمایت مشروطه طلبان و نگارندگان نظام‌نامه مواجه نشد. مبارزان زنان در مشروطیت، این مفهوم را متولّد نمودند، که زن هم، ارزش انسان بودن دارد و حق دارد در فعالیت‌های سیاسی شرکت کند، تربیت شود و در یک کلام از حقوق برابر بهره‌مند شود. «اگر چه زنان در عصر مشروطه حقّ رأی پیدا نکردند؛ امّا فعالیت‌های آنها آغازگر جنبشی بود، که سرانجام منجر به حقّ رأی زنان شد. از بین رفتن مشارکت سیاسی و اجتماعی زنان همچون حقّ رأی و حقّ تشکیل انجمن، مولّد دیگر محرومیت‌های وی گشت» (قهوه‌چیان، 1386).

جنبش احقاق حقوق زنان در مشروطه، به دو دلیل موفّق به تحقق اهداف خود نشد، اگر چه فضای جامعه را تا حدودی تغییر داد. دلیل اوّل از لحاظ کمیتی بود، یعنی؛ حامیان آنها از تعداد اندکی تشکیل شده بود و همچنین بسیاری از فعّالان حقوق زن، مفاهیمی چون تساوی حقوق زن و مرد و حقوق زن در سیاست را قبول نداشتند. علّت دوّم در عدم تأثیرگذاری فعالیت‌های سیاسی و اجتماعی زنان در جامعه بود، اگر چه بعد از مشروطه، زنان در جامعه، فعالیت‌هایی کردند؛ امّا تعداد و تأثیرگذاری آنها به حدّی نبود که اهدافشان را در جامعه محقّق کند.

3-2-2- محرومیت نظامیان از حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن

همانطور که در مواد 3 و 5  نظام‌نامه مشاهده می‌شود (بند 9 مادّة 3 و بند 3 مادّة 5) اهل نظام‌ بری و بحری که مشغول خدمت‌اند از حقّ انتخاب شدن و انتخاب کردن محروم شدند. آنچه درباب فلسفه محرومیت نظامیان در انتخابات مطرح می‌شود، این است، که انتخاب شدن نظامیان و ورود آنها به سیاست به دلیل مصلحتی و سیاسی و بالا بودن امکان کودتای نظامی با محدودیت روبرو شده است و نظامیان ازحقّ مشارکت در مناصب انتخابی محروم شده‌اند. اگر چه حضور نظامیان در عرصة سیاست خطر کودتا و دخالت نظامی را در پی دارد؛ امّا حق رأی دادن و انتخاب کردن، از این لحاظ برای نظامیان موجّه می‌باشد که زیرا این حق از لحاظ تبعیت و شهروندی حاصل می‌شود و به طور منطقی خطر کودتای نظامی هم منتفی می‌شود. بنابراین، به نظر می‌رسد این تلقّی که نظامیان نیز بتوانند مانند سایر افراد جامعه در تعیین سرنوشت سیاسی خویش از طریق پارلمان مشارکت داشته باشند، موجّه می‌باشد.

3-2-3- محرومیت قاتلان، سارقان، محجورین و ورشکستگان

طبق بند 2 مادّة 3 اشخاص خارج از رشد و آنهایی که محتاج به قیم شرعی می‌باشند، از حقّ انتخاب نمودن محرومند. همچنین مطابق بند 6 مادّة 3 ورشکستگانی که عدم تقصیر خود را ثابت نکرده‌اند از این حق محروم گشتند. ازسویی دیگر مطابق بند 7 مادّة 3 مرتکبین قتل، سرقت و مقصّرین و آنهایی که مجازات اسلامی قانونی دیده‌اند و متّهمین به قتل، سرقت و ... که شرعاً رفع تهمت از خود نکرده باشند، نیز از حقّ رأی دادن محروم گشتند. در مادّة 5 نظام‌نامه نیز در بند 4 ورشکسته به تقصیر و در بند 5 مرتکبین به قتل، سرقت و... که شرعاً از خود رفع تهمت نکرده‌اند ازحقّ انتخاب شدن محروم گشتند. نکاتی که پیرامون این محروم شدگان به نظر می رسد ذیلاً بدان اشاره می‌کنیم:

- به نظر می‌رسد میان ورشکسته به تقصیر و ورشکسته‌ای که عدم تقصیر خود را ثابت نکرده است، تفاوت وجود دارد. امّا سؤال این است، که با توجّه به اصل برائت (به عنوان اصل مبرهن فقهی) بند 6 مادّة 3 چگونه توجیه می‌شود؟ علاوه بر این، باتوجّه به اینکه حقّ رأی یک حقّ غیر مالی است، چگونه این حجر مانع استیفای حق غیر مالی می‌شود، در حالی که ورشکسته و سفیه علی الاصول از اعمال حقوقی مالی محرومند و نه حقّ غیر مالی.

- در مقایسة بند 7 مادّة 3 و بند 5 مادّة 5 به نظر می‌رسد بند 7 مادّة 3 نظام‌نامه به لحاظ عمومیت و سطح شمول فراگیرتر از بند 5 مادّة 5 باشد. این درحالیست که مادّة 3  در مقام بیان محرومین از انتخاب کردن و مادّة 5 در مقام بیان محرومین از انتخاب شدن است. لذا به لحاظ عقل و اهمیت موضوع مادّة 5 اصولاً می­بایست دارای شمول بیشتری می‌بود. افزون بر آن، با توجّه به اصول کلّی حقوقی، سارق و قاتل، در صورتی از حقّ رأی دادن محرومند، که با حکم محرومیت تبعی از انتخاب کردن محروم باشند و سرقت و قتل فی نفسه زایل کننده حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن نیست. بنابراین محرومیت اجتماعی و شهروندی ناشی از قتل و سرقت می‌تواند نافی حقّ انتخاب باشد.

3-3- سیر تحوّل قوانین انتخاباتی

همان طور که گفتیم قانون انتخابات در ایران، به دنبال صدور فرمان اوّل و دوّم مشروطیت مجلس شورای ملّی تأسیس یافت و نخستین قانون انتخابات نیز در دهم شهریور 1285 تدوین شد. بدین‌ترتیب از آن روز تا امروز انتخابات در ایران امّا به اشکال مختلف برگزار شد. قوانین انتخاباتی دورة اوّل مجلس پس از مشروطه نشان از جامعه صنفی و درجه‌بندی شدة شبه طبقاتی می‌دهد. ایران قبل از انقلا‌ب مشروطیت، از پایه و اساسی حقوقی که بر طبق آن کشور اداره و روابط بین سازمان‌های دولتی و میان دولت و ملّت معین شود، بی‌بهره بود. در چنین نظامی، به علّت نبود ساختارهای قانونی، قانون اساسی و مجلس شورای ملّی، مشارکت سیاسی مردم جایگاهی نداشت و به تبع آن موضوعیت قانون انتخابات نیز منتفی بود. به دنبال صدور فرمان اوّل و دوّم مشروطیت بود، که مجلس شورای ملّی تأسیس یافت و مقدّمة این امر نیز تدوین قانون انتخابات بود که به توشیح مظفّرالدّین شاه رسید.

در جریان استبداد صغیر و پس از به توپ بستن مجلس، به علّت فشارهای داخلی و بین‌المللی و برای اینکه محمّدعلی شاه خود را چونان یک فرد مشروطه‌خواه نشان دهد، قرار شد که مجلس جدیدی افتتاح شود. شاه نیز طی دست‌خط‌های متعدد، قول مساعد داد که مجلس را بازگشایی کند؛ امّا این امر در گرو تدوین قانون انتخاباتی جدید بود. در نهایت بین دولت و انجمن تبریز که نمایندة گروه‌های مختلف سیاسی و انجمن‌های رسمی و غیررسمی به شمار می‌رفت، کمیته‌ای 16 نفره معین شد و همین کمیته، قانون انتخابات را که به نظام‌نامة انتخابات دو درجه‌ای معروف بود در 12 جمادی‌الثانی 1327 ﻫ. ق 10 تیرماه 1288 ﻫ.ش) یعنی؛ قبل از برکناری محمّدعلی ‌شاه از سلطنت، تدوین کرد. با تدوین این قانون، قانون سال 1285ﻫ.ش ملغی و منسوخ شد.

این قانون نیز به علّت اشکالا‌ت و ایرادات فراوانی که به شرایط انقلا‌بی و متشنّج باز می‌گشت، بعد از دو سال ملغی شد و در مجلس دورة دوّم، سوّمین قانون انتخابات در تاریخ 28 شوال 1328 ﻫ. ق (29 مهرماه 1290 ﻫ. ش) به تصویب رسید. انتخابات دوره‌های بعدی مجلس شورای ملّی تا پیروزی انقلا‌ب اسلامی بر‌طبق این قانون و تغییرات و اصلا‌حاتی که در این قانون به‌وجود آمد، انجام می‌شد. با پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می در سال 1357 ﻫ. ش یعنی؛ 72 سال بعد از جنبش مشروطیت، تحوّلا‌ت عمیقی در بافت سیاسی، اجتماعی و فرهنگی جامعة ایران به وجود آمد. تغییرات قانونی بعد از انقلاب، در سه مرحله نمایان شد:

اقدام نخست بعد از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می، تغییر نظام‌ سیاسی و حکومتی بود. در این میان حضرت امام‌ خمینی (ره) فرمان همه‌پرسی تغییر نظام حکومت مشروطة سلطنتی را صادر کردند و آحاد ملّت به پیروی از رهبر انقلا‌ب اسلا‌می رأی مثبت دادند. در روز 12 فروردین 1358هـ . ش نظام حکومتی کشور، بر اساس 2/98 درصد کلّ آرای ملّت رسمیت یافت.

گام دوّم، تدوین قانون اساسی جمهوری اسلا‌می بود. از این رو برای گزینش اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی که عهده‌دار این امر خطیر بودند، در تاریخ 12 مرداد 1358 ﻫ.ش انتخابات عمومی انجام گرفت و سرانجام در تاریخ 28 مرداد 1358 ﻫ. ش، با عضویت 72‌ نماینده از اسلا‌م‌شناسان و فقهای بزرگ افتتاح شد. مجلس مذکور قانون اساسی را تدوین کرد که سرانجام در تاریخ 12 آذرماه 1358 با آرای 5/99 درصدی مردم به تصویب امام و ملّت رسید.

گام سوّم، تدوین اوّلین قانون انتخابات مجلس شورای‌اسلا‌می بود؛ امّا از آن جایی که در آن مقطع زمانی، قوّة مقنّنه‌ای وجود نداشت، این کار برعهدة شورای انقلاب که مورد تأیید حضرت امام (ره) و آحاد ملّت بود و امور اجرایی و تقنینی کشور را انجام می‌داد، گذاشته شد. این شورا نیز، نخستین قانون انتخابات مجلس شورای اسلا‌می را در تاریخ 17‌بهمن 1358 ﻫ.ش تنظیم و تدوین کرد.

این قانون مورد اصلا‌حات و تغییراتی فراوان، هم توسّط شورای انقلا‌ب و هم مجلس شورای اسلا‌می، که در 7 خرداد 1359 ﻫ. ش افتتاح شده بود، قرار گرفت؛ تا اینکه مجلس شورای اسلا‌می دورة اوّل در تاریخ 9/12/1362 ﻫ. ش، دوّمین قانون انتخابات مجلس را از تصویب گذراند. انتخابات دوره‌های بعدی مجلس شورای اسلا‌می بر طبق این قانون و تغییرات و اصلا‌حاتی که در آن صورت گرفته، انجام شده است.

اگرچه ارزیابی قوانین انتخابات مجلس شورای ملّی با ملا‌ک‌ها و معیارهای مردم‌سالاری و لیبرال غربی درست است (زیرا نظام سیاسی ایران قبل از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می ایران مطابق قانون اساسی مشروطیت و متمّم آن نوعی مردم‌سالاری لیبرال بود)؛ امّا کاربرد این ملا‌ک‌ها و معیارها برای ارزیابی قوانین انتخابات مجلس شورای اسلا‌می درست نیست؛ بلکه آنها را باید با ارزش‌های انقلا‌بی و اسلا‌می دوران مذکور بررسی کرد.

همان‌طور که بارها گفته شد، شرایط سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و محتوای قوانین انتخابات، دو روی یک سکّه هستند و بر یکدیگر تأثیر و کنش متقابل و رابطة علّی و معلولی دارند. به عبارت دیگر این دو، متغیرهایی هستند که کنش و واکنش دوسویه و متقابل دارند، که از نظر رتبة زمانی، ساختار سیاسی مقدم بر قانون انتخابات بوده است. با توجّه به سه شاخص شرایط انتخاب‌کنندگان، شرایط انتخاب‌شوندگان و نهاد تعیین صلا‌حیت و به خصوص با در نظر گرفتن تعدّد و شدّت شرایط، می‌توان به این نتیجه رسید، که جنبة انبساطی قوانین انتخابات البته صرفاً بر اساس نصّ صریح قوانین مذکور قبل از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می ایران از سال 1285 ﻫ. ش تا سال 1343 ﻫ. ش رو به افزایش بوده و بعد از آن ثابت مانده است و این جنبه در قوانین انتخابات بعد از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می از سال 1358 ﻫ. ش تا سال 1374 ﻫ. ش به ظاهر رو به کاهش بوده است، به عبارت دیگر در قوانین انتخابات بعد از انقلا‌ب اسلا‌می، شرایط انتخاب‌کنندگان به حدّاقل ممکن کاهش و شرایط انتخاب‌شوندگان افزایش یافت. این روند در زیر توضیح داده می‌شود:

الف) نظام‌نامة انتخابات اصنافی:‌ این قانون کاملا‌ً انقباضی بود؛ امّا ساختار سیاسی حاکم در مقطع تدوین قانون مذکور، تا حدود زیادی غیراستبدادی بود. مظفّرالدّین شاه، فردی مریض ا‌حوال و اهل تسامح و تساهل بود. یک فضای باز و آزاد سیاسی به واسطة جنبش مشروطیت به وجود آمد و ساختار سیاسی از حالت استبدادی و فردی خارج شد. آزادی بیان، اظهار عقیده، مطبوعات و اجتماعات تأمین گردید. انجمن‌ها و نشریات بسیاری، قبل و بعد از پیروزی جنبش مشروطیت شکل گرفت.

ب) نظام‌نامة انتخابات دو درجه‌ای:‌ این نظامنامه نیز انقباضی، امّا درجة آن کمتر از نظام‌نامة انتخابات صنفی است؛ چون این قانون در اواخر دورة استبداد صغیر تدوین شد. در این دوره مشروطه و مجلس تعطیل شد و فعالیت بسیاری از گروه‌های سیاسی و نشر بسیاری از نشریات ممنوع و بسیاری از انقلا‌بیون و مشروطه‌طلبان سرکوب شدند و جوّ خفقان حاکم گردید و آزادی‌ها نابود شدند و ساختار سیاسی حاکم به‌شدت فردی و استبدادی شد؛ امّا در اواخر این دوره برخی انجمن‌های مشروطه‌طلب، چون انجمن تبریز و نیز انقلا‌بیون و مشروطه‌طلبان قدرت یافتند و نتوانستند که بر شکل‌گیری محتوای سیاسی این قانون تأثیر گذارند و جنبة انقباضی آن را کمتر نمایند.

ج) قانون انتخابات مجلس شورای ملّی:‌ این قانون نیز انقباضی و غیرمردم‌سالار بود؛ زیرا نیمی از مردم، یعنی زنان را، از حقّ انتخاب کردن و انتخاب شدن محروم می‌کرد؛ امّا درجة انقباضی بودن آن کمتر از دو قانون قبلی بود. با توجّه به اینکه این قانون در مجلس دورة دوّم، به‌ویژه نمایندگان- به‌خصوص نمایندگان دموکرات- تدوین شد و ساختار سیاسی غیراستبدادی و مشروطیت و قانون اساسی احیا و به تبع آن دو نهاد سلطنت و حکومت از یکدیگر جدا شده بودند و نائب‌السلطنه- عضدالملک- مردی آرام و اهل تساهل و تسامح و خلف او ناصرالملک، تحصیل کردة دانشگاه آکسفورد انگلستان و طرفدار تحزّب بود، می‌بایستی قانون مذکور از بار دموکراتیک بالا‌یی برخوردار بود، ولی چنین نشد. باید توجّه داشت که ساختار سیاسی حاکم از برخی جنبه‌ها تأثیر خود را بر قانون مذکور گذاشت. به طوری که از شرایط مذهبی و سیاسی بسیار کمی استفاده شده و همین جنبة عرفی بودن این قانون را بالا‌ برده است.

د) اصلا‌حات قانون انتخابات مجلس شورای ملّی:‌ با توجّه به قانون راجع به شرکت بانوان در انتخابات مصوّب 10/2/1343ﻫ. ش، انبساطی بودن قانون انتخابات مجلس شورای ملّی به بالا‌ترین حدّ خود در دورة قبل از انقلا‌ب اسلا‌می رسید؛ امّا ساختار سیاسی ایران در آن عصر، استبدادی و فردی بود و اگرچه طبق قانون اساسی نهاد سلطنت از نهاد حکومت جدا بود؛ امّا عملاً‌ شاه در امور حکومتی، دخالت می‌کرد و تصمیم‌گیر اصلی و نهایی خود او بود.

ﻫ) قانون انتخابات مجلس شورای ملّی کشور جمهوری اسلا‌می ایران:‌ این قانون را بعد از قانون انتخابات اصلا‌ح‌شدة مجلس شورای ملّی مصوّب 10/2/1343 هـ.ش باید تا حدّ زیادی مردم‌سالارانه ‌تلقّی نمود؛ زیرا در فضای سیاسی گروه‌ها و احزاب سیاسی زیادی مشارکت فعّال داشتند.

و) قانون انتخابات مجلس شورای اسلا‌می:‌ برخی منتقدان، معتقدند قانون مذکور انقباضی می‌باشد؛ زیرا به علّت وجود شرایط عقیدتی و سیاسی، گروه‌های سیاسی که عقیده و طرز فکری غیر از عقیده و طرز فکر حاکم دارند، نمی‌توانند در مجلس نماینده داشته باشند؛ امّا باید دانست در انتخابات دورة اوّل مجلس شورای اسلا‌می و بنا به خواست ملّت ترکیب سیاسی مجلس شورای اسلامی تثبیت گردید و در نتیجه به دشواری می‌توان آن را انقباضی دانست .

ز) قانون اصلا‌ح قانون انتخابات مجلس شورای اسلا‌می: جنبة انقباضی این قانون نیز از دو قانون قبلی بیشتر است. این قانون در مجلس چهارم تدوین گشت.

قانون جاری در زمینة انتخابات مجلس شورای اسلامی، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوّب 1378می‌باشد. تعداد نمایندگان مجلس در این قانون دویست و نود نفر در نظر گرفته شده است. پنج نفر از این تعداد مربوط به اقلیت‌های دینی هستند. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان در فصل هفتم این قانون ذکر شده است. شرایط انتخاب کنندگان در مادّة 27بیان شده است، که مطابق آن تابعیت ایران، داشتن شانزده سال تمام و عاقل بودن شرط گردیده است. همچنین برای انتخاب شوندگان هفت شرط به شرح ذیل تعیین شده است:

1- اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدّس جمهوری اسلامی ایران.

2- تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران.

3- ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترّقی ولایت مطلقة فقیه.

4- حدّاقل مدرک فوق دیپلم و یا معادل آن.

5- نداشتن سوء شهرت در حوزة انتخابیه.

6- سلامت جسمی در حدّ برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی.

7- حدّاقل سن، سی سال تمام و حداکثر، هفتاد و پنج سال تمام.

تغییرات حاصل در قانون انتخابات مجلس از اوّلین قانون، یعنی؛ نظام‌نامه و آخرین آن، یعنی؛ قانون مصوّب سال 78 بسیار است؛ امّا نکتة اساسی در این میان باز گذاشتن شرایط انتخاب شوندگان و انتخاب کنندگان، عمومی کردن آن و از بین بردن انتخابات صنفی است.

نتیجه‌گیری

همان طور که در متن نیز اشاره شد، آشکار است که ترجمة متون مرتبط از سایر کشورها از جمله کشورهای فرانسه، بلژیک و بلغارستان سبب شده بود، که متن نخستین نظام‌نامة انتخاباتی ماهیت «ترجمه شده‌ای» را به خود گیرد. به دور از ارزش‌گذاری بر این موضوع، این بحث را با بحث بومی سازی مفاهیم اجتماعی، سیاسی و حقوقی می‌توان مرتبط دانست. به نظر می‌رسد در میان این دو قلمرو می‌توان قائل به تفکیک شد. نخستین قلمرو مباحث بنیادین شامل مبانی ارزشی مردم‌سالاری، شناسایی و رعایت شأن و منزلت انسانی، حق‌ها و آزادی‌های بنیادین بشری است. قلمرو دوّم به شکل‌ها، نمودها، و برآیندهای مفاهیم پیشین اختصاص دارد. برای مثال، نظم موجود در هیئت دولت و مفاهیمی، چون مسئولیت جمعی وزرا یا نحوة کار مجموعه‌ای چون پارلمان (آیین کار پارلمان) را می‌توان نام برد. به نظر می‌رسد که نظام‌های انتخاباتی از نوع دوّم بوده است و جنبه‌ی شکلی آن بیشتر از مفاهیم بنیادی و فلسفی نمود می‌یابد.

با توجّه به دو قلمروی فوق، به نظر می‌رسد موارد مذکور در تقسیم بندی نخست، بیشتر متأثّر از تاریخ و مفاهیم رایج در جامعه باشد؛ زیرا مباحث شکلی بیشتر فنّی- حقوقی هستند و تأثیرپذیریشان بنا به ذات کمتر از موارد مطروحه در قلمروی نخست است؛ امّا با وجود این می‌توان معیاری حدّاقلی در باب بومی سازی مفاهیم وارداتی وضع نمود و آن حفظ حدّاقل‌ها و قدر متیقّن‌ها در این مفاهیم است. با وجود این نقص‌های موجود در نظام‌نامه بیشتر از اینکه مربوط به نقص و عیب ناشی از وارداتی بودن مفهوم نظام انتخاباتی باشد مربوط به عیب ترجمه و تسریع در انجام چنین کاری بوده است. اصولاً برای تنظیم کنندگان نظام‌نامه سرعت مهمترین معیار بود و اساساً دقّت فدای آن شده بود.

افزون بر آن، نگرش سیاسی نگارندگان نظام‌نامه در مشروطه کاملاً مشهود است و نظام‌نامة انتخاباتی بیشتر از آنکه یک متن حقوقی صِرف باشد یک سند سیاسی- حقوقی در تاریخ معاصر ایران است. همین تفوّق، اگرچه گاه به افراط کشیده است و به لحاظ حقوقی غیر قابل فهم می‌شود و گاه این تصور ایجاد می‌شود، که مجموعة پارلمان (نظام‌نامه و سایر مسائل مربوط بدان) شاید تنها راهبردی سیاسی در دست سیاستمداران و مشروطه طلبان شده بود؛ امّا تأثیر حقوقی این متن، به رغم نقایص آن غیر قابل اغماض است. این سند حقوقی برای نخستین بار، سازوکاری به نام انتخابات را، با وجود کمبودها، وارد ادبیات حقوقی کشورمان نمود، ساز و کاری که پس از گذشت بیش از یکصد سال تطوّر لازم را یافته است. بنابراین، نفس تصویب این سند گام بزرگی در تاریخ حقوقی ما بود و ملّت واجد «شخصیت حقوقی» دارای حقوقی می‌شود که اعطایی حاکم نیست، بلکه حاکم تنها حقوق فوق را به رسمیت شناخته است.